引入新概念！美升级对中制裁

美国对华出口管制层层加码，新一轮措施全面升级防堵漏洞

从国会到行政当局，美国最近发起新一轮努力，进一步加强在新兴技术领域对中国的出口管制。继美国商务部工业和安全局(The Commerce Department's Bureau of Industry and Security，BIS))上星期宣布更新量子计算、半导体制造等先进技术的出口清单之后，国会众议院本星期又通过了至少4项有关收紧出口管制的议案，大幅强化相关政策法规。

美国此前的制裁措施收效有限

尽管美国的制裁措施可能严重限制了中国获取尖端技术和与设备的能力，但不断有迹象显示，目前的政策法规存在很多漏洞，管制措施收效有限。

日本半导体行业研究机构TechanaLye在对华为的一款手机拆解分析后发现，中国芯片的实力实际上已经达到了仅比台积电只落后3年的水平，与此前外界的普遍估计有相当大的差距。这家每年拆解100种产品电子产品的权威机构的社长清水洋治上个月底对日经新闻说：“到目前为止，美国政府的管制只是略微减慢了中国的技术创新，但推动了中国半导体产业的自主生产”。

除了不断有报道说中国通过走私、幌子公司、第三国转手等违规渠道规避美国禁令外，路透社也报道说，现有漏洞也为中国提供了并不明显违规的渠道。在对中国招标文件进行研究之后最近也报道说，虽然美国禁止向中国出口高端人工智能等芯片，但中国公司仍然可以通过亚马逊或其竞争对手提供的云服务来获取这类芯片的功能。

独立的非营利组织新美国安全中心(CNAS)的高级兼职研究员蒂姆·菲斯特(Tim Fist)说，美国大约一年前更新出台了一轮出口管制措施，但是鉴于美国和其他国家的出口控制之间存在的差距、政府相关部门经费和权限有限等等原因，一些先进的技术和设备仍然可以不断落入中国的手中。“美国认为有必要重新思考如监控和执法等方面的措施，因为目前整个过程都有点不太顺利。”菲斯特在接受美国之音采访时说。

携盟友防堵漏洞

在美国上星期宣布了最新的关键技术出口管制措施一天之后，荷兰政府9月6日也宣布扩大对荷兰芯片设备制造商阿斯麦9ASML)的出口许可要求，这意味着如果没有美国和荷兰政府共同审批，中国将无法获得DUV(超紫外)光刻机设备。在已经无缘最先进的EUV(极紫外)光刻机的情况下，DUV被认为对中国突破高端芯片关键工艺至关重要，此类禁令或将重创中国芯片产业。

美国的盟国虽然也制定有各自的出口管制法规，但远没有那么严格。华盛顿智库战略与国际研究中心在今年2月的一份报告中指出，美国盟国的出口管制与美国的出口管制有很大不同，从而导致了巨大的差距，而美国管制的成功可能取决于与主要盟国的协调能力。 “总的来说，美国盟友的限制范围较小。” 这篇评估美国出口管制效率的报告说。

此前彭博新闻社曾援引知情人士提供的消息报道说，如果荷兰、日本等盟友不严格控制对华出口，那么，美国政府将不得不动用一项在1959年制定的名为《外国直接产品规则(FDPR)》的规则。根据这一规则，其他国家的设备哪怕只有少量美国技术，美国也有权阻止这种产品的销售。

乔治城大学安全与新兴科技中心数据研究分析师雅各布·费尔德盖斯(Jacob Feldgoise)说，美国在2022年10月和2023年10月分别宣布了对半导体制造设备实施出口管制，这些措施主要专注于主要为美国生产、或由主要采用美国技术的产品，而商务部的新规则总体来说实际上是为了加强盟友与美国保持一致。他说：“(新措施)关键在于与盟友协调管控措施。”

“保护我们国家安全的最有效方法是与志同道合的合作伙伴一起制定和协调我们的控制措施，”负责出口的助理商务部长表示西娅·肯德勒(Thea Kendler)说。

美国商务部上星期在宣布新的措施时表示说，几个理念相同的国家已宣布或实施了与量子计算和先进半导体制造相关的新的国家出口管制，预计很快还会有更多国家跟进。

引入全球管制概念

美国商务部负责工业和安全局在上星期推出的新的暂行最终规则(interim final rule ，IFR)中新增了 “国家安全” 和 “地区稳定” 两项全球许可证要求，使对全球所有国家的敏感技术和设备的出口都需要申请许可。此外，新的规则还增加了18个出口管制分类号(ECCN)并更新了9个现有的分类号，这使得美国与其他国家保持同步。

根据这一规则，向世界上任何目的地出口、再出口或转移(国内)所涵盖物品的实体都必须向工业和安全局申请出口许可证。对于“志同道合”的国家，新的措施在另一方面也允许将受管制物项出口到与美国措施一致的盟国。

业务遍及全球120个国家的英国其礼律师事务所(Clyde & Co)星期二(9月10日)在一篇分析文章中说，美国商务部发布的最新控制措施引入了“全球管制”的新概念，也就是“在全球范围内对非国防相关项目实施出口管制，主要涉及量子计算、先进半导体制造和先进计算芯片技术领域。”

强化跨部门沟通协调

众议院9月9日通过的《制裁名单协调法》(H.R.5613 - Sanctions Lists Harmonization Act)呼吁政府部门之间加强沟通，要求“财政部、商务部和国防部在将外国个人或实体列入特定制裁名单时要相互通知”。

总部设在深圳的瑞芬科技是中国惯性导航系统的主要生产厂商，其产品被广泛用于飞机、潜艇、导弹及太空飞行器上。美国商务部工业和安全局早在2021年12月就认定，瑞芬科技参与了违反美国国家安全的活动，并将其列入实体管制清单。

两年多后，今年7月，美国的另一负责执行对外国个人和组织的经济和贸易制裁的机构、财政部下属的外国资产控制办公室(Office of Foreign Assets Control ，OFAC)又再次宣布对其进行制裁。

同样的案例至少还包括对人工智能公司旷视科技和大疆无人机公司等10多家公司实施的制裁，在一个部门将一家公司列入某一名单之后，另一部门在数个月、甚至一两年之后又宣布了大致相同的制裁措施。

保卫民主基金会经济金融力量中心资深主任伊莱恩·德津斯基(Elaine Dezenski) 说，美国政府部门之间此前的确缺乏沟通，而这一现象限制了美国的政策威力。她对美国之音说，政府部门之间存在一种她所说的“孤岛效应”，“使制裁和管制措施无法充分地发挥效用。”

德津斯基还举例说，美国财政部下属的外国资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control , OFAC）制定有特别指定国民和封锁人员名单（Specially Designated Nationals and Blocked Persons, SDN），而这份名单与商务部公布的相关实体限制措施之间没有很强的联系。

国会本星期一方面为这些部门提供更多的权力，此外是要求美国政府内部的工作有更多的沟通。

尽管有这新一轮的努力，乔治城大学的费尔德盖斯说，目前仍很难断定美国的政策措施是否会最终奏效，这一过程尚处非常早期的阶段。他说：“可能要等到数年后，我们才能真正确定这些政策努力是成功还是失败。”