“这对拜登团队来说是一个重大胜利”

GEOFFREY GERTZ：当中美关系不再拥有“小院高墙”

去年12月2日，美国宣布了新一轮限制向中国出口先进半导体的管制，而且预期很快将出台更多限制。这是拜登政府持久政治遗产的最后部分之一：限制中国获取技术的规模和范围大幅扩大。

拜登政府反复使用“小院高墙”这个比喻来阐明过去两年里的政策，上月宣布限制措施时也用了这个说法。它的意思是，应该将敏感技术放进一个院子，用贸易和投资限制的高墙保护起来。但是这个院子应该很小，只涉及少数有军事用途的先进技术，同时，美中之间更广泛的商业贸易和投资仍将继续。

随着拜登政府进入最后阶段，“小院高墙”战略的矛盾之处正在增多。这个战略试图达到两个本质上相互冲突的目的：在不颠覆全球经济秩序的同时，推进技术竞争地缘政治的根本改变。拜登政府在达到这两个目标方面都做得不好。川普上任后，他的外交政策团队可能会采用由拜登团队启用，但又不愿广泛使用的技术控制工具，并全力释放这些工具，这将给经济造成显著的干扰。别再提那个精心设定范围的小院子了。

“小院高墙”战略背后的想法最初曾说得通，它反映了拜登政府在处理美中关系时试图平衡相互矛盾的压力：用国家安全顾问沙利文的话说，要让美国在基本技术领域，保持对主要战略竞争对手“尽可能大的领先优势”，但又不切断全部有意义的经济联系。

事实证明，这非常困难。2022年10月，拜登政府宣布了第一轮针对中国的半导体出口全面限制后，亚历克斯·帕尔默在时报发表的文章中将其描述为“经济战的宣战书”。它带来了巨大的经济和外交代价。美国的技术企业担心，高墙可能会将它们挡在中国市场之外。美国在欧洲和亚洲的盟友对中国的军事现代化项目有一些与华盛顿一样的担忧，但对与北京突然决裂持谨慎态度。

为了缓解盟友们的担忧，拜登政府试图在采取限制措施时小心谨慎。就在宣布半导体出口管制措施的一周后，沙利文在阐明政府政策时使用了“小院高墙”的比喻。那之后，随着拜登政府推出更多控制和限制先进技术出口的措施，“小院高墙”的说法一次又一次地出现在讲话的要点和发布的新闻中。

尽管拜登政府想把自己的做法描述为小范围的、有针对性的，但现实情况要复杂得多。政府从未定义哪些技术属于小院之内，部分原因是，很难预测哪些产品可能会在未来带来安全风险。这为扩大院子留下了空间。

而且，即使受限制技术的数量有限，但限制技术的影响并非有限。半导体和人工智能是应用范围广泛的基础技术，限制它们对中国经济和技术发展的影响将是巨大的。

拜登政府在过去两年里出台了一系列新的出口管制和对华投资限制，以及向中国传输数据的限制。虽然每项措施都是小范围的和特定的，但累积效应要大得多。

“小院高墙”的总想法确实有助于赢得一些持怀疑态度的美国盟友和伙伴的支持，这对拜登团队来说是一个重大胜利。美国的一些盟友甚至借用了这个比喻。英国在2023年11月宣布修订《国家安全与投资法》时，将新做法描述为“小花园、高篱笆”。

但美国与盟友的合作程度仍然有限，部分原因是，拜登政府承诺其措施不会超出由它自己设定、没有定义的界限，盟国政府并不完全信任这一承诺。盟友们也担心，在缺少有效法律护栏的情况下，拜登政府正在开发的政策工具会在某天移交给一个不那么克制的美国政府，院子的范围可能会大为扩展。它们现在正忐忑地观望着即将上任的川普总统。

中国当然从未接受“小院高墙”的想法。它不接受国家安全技术限制有别于两个大国之间更广泛的经济竞争这一前提，也能看出这些所谓的小范围限制的广泛影响。拜登政府试图作出的保证并未阻止中国采取反制措施进行报复，包括上个月宣布的禁止向美国出口某些关键矿产品。

就川普而言，他不寻求将经济竞争与国家安全区分开来，没有多少兴趣尽量减少经济干扰或与盟友合作。他的政府准备严厉限制与中国的贸易和对华投资，并向盟友施压，要求它们也这样做。

川普更具对抗性的做法会更有效吗？他的团队将需要应对拜登政府同样面临的挑战，包括加强打击走私和躲避出口管制的执法工具，以及说服盟友采取自己的限制措施。川普政府最终需要回答的问题是，它打算在多大程度上让美国经济与中国脱钩，以及在这个过程中愿意容忍多大程度的经济扰乱。尽管“小院高墙”战略存在缺点，但仍起了必要的约束作用。川普团队将需要制定一些自己的限制原则。

作者Geoffrey Gertz是新美国安全中心的高级研究员，曾担任拜登政府国家安全委员会的国际经济主任。