中国“七品芝麻官”料将升级

　　【万维读者网】从古至今被戏称为「七品芝麻官」的小县令，预料在中国新一轮的行政区划改革中升职晋级。民政部地名区划司司长戴均良接受本报专访时指出，逐步撤销省县之间的管理层，形成以省直接领导县（市）为主体的地方行政体制是未来改革的方向。



星星生活援引香港文汇报报导说，层层上报、逐级审批、繁文缛节多、行政效率低一直是包括港商在内的来华投资者抱怨最多的问题之一，也是使中国官方深深困扰并誓言根除的行政积习。戴均良司长认为，从中国现行行政体制架构分析，管理层次过多是造成管理成本高、行政效率低的症结所在，而未来几年行政区划改革的手术刀将直逼个别高耗能、低效益的行政环节，如地级管理层。他强调，撤销地级管理层、实行省直接领导县的体制，是对中国两千年来地方行政体制的重大创新，对增强活力、提高效率、精简架构具有重大现实意义，不仅对加快县域经济的发展具有直接促进作用，而且对整个国家的经济发展和长治久安具有深远的历史意义。

　中国现行行政区划建制一般有四个层级，即省→市地州→县→乡镇；在少数地区还形成了五个管理层，比如西部少数边远山区在县与乡镇之间还设有县的派出机构──区公所、东中部地区的一些乡镇则在乡镇与村之间设管理区或办事处。而国外大多数国家的地方行政体制实行两级制，即省（或译为郡、州）→县，县以下为地方自治组织。

提高效率精简架构

　纵观由下至上的各个管理层级，戴均良主张，关键要解决好地级管理层的存废问题。他指出，目前地级管理层包括三种模式，即地区领导县体制、自治州（少数民族）领导县体制及地级市领导县体制，从地级管理层改革的要求与可能出发，首先应该改革市领导县体制。地级市直管全国八成县府有关资料显示，截止2002年底，中国共有地级行政建制332个，其中地级市275个，占地级行政建制的八成。地级市领导的县数量也占全国县总数的八成，覆盖了10亿以上人口。值得关注的是，中国经济发达或比较发达的东、中部各省普遍实行了市领导县体制。由此可见，市领导县体制已经成为地级管理层中占主体地位的体制，对经济的发展、社会的稳定具有重大影响。戴均良直言，如果这个体制改革成功了，不仅解决了地级管理层的主要问题，而且也解决了地方行政体制的核心问题。

　省对市县可施分等管理，戴均良认为改革市管县体制不仅影响大，而且容易操作，简便易行，即市县脱钩，解除市领导县的行政关系，市继续存在，没有太大的人员分流任务，没有改革的风险。他建议，省直接管理市、县后，可以根据经济发展水平、人口地域规模等因素综合考虑，将市县分为一至五类。各类市县机构编制数量、党政领导干部的职级和工资待遇不同，这样干部晋升空间大，有利于调动积极性，形成市县竞争机制。

金融体制　接轨容易

　此外，在撤销地级管理层后，可相应改革一些单项管理体制。如司法体制，为解决两审终审制原则，可以在省高级法院、省检察院之下设立派出机构，负责几个县（市）的案件复查工作，也可借鉴国外一些国家的巡回法庭制。就金融体制而言，机构设置和管理职能划分已经突破了行政区域界限，比较容易与省县直管体制接轨。

辽宁浙江可首批试行

　谈及省县直管体制的实施办法，戴均良指出，鉴于全国各地情况不同，实行省直接领导县必须因地制宜，逐步实施。从各省情况分析比较，辽宁、浙江两个省条件较好，可作为首批试点目标。

少数民族地区暂不改制

　戴均良具体分析指出：其一，这两个省面积不大，人口不多，属于中等规模的省区。两省面积只有十多万平方公里，人口都是4000多万。其二，目前两省全部实行市领导县体制，既没有撤销自治州的民族关系和法律关系问题，也没有撤销地区后的人员安置问题，只有市领导县体制一种模式，操作较容易。其三，两省都有两个经济较强的副省级市──辽宁省的渖阳市、大连市，浙江省的杭州市、宁波市，在实行省直接领导县体制初期，省管的县太多恐有难度，可以让两个副省级市暂时保留市管理县的体制，经过一段时间过渡后这几个市的县或改为市区或由省直接领导。其四，两个省所属县数量不多，除去两上副省级市管辖的县外，省直接领导的县、市大约五十个左右，比较适度。最后，两省经济都比较发达，经济市场化程度高，自然条件好，比较容易实行省直接领导县的体制。

　在少数民族地区，如何实施撤销地级管理层的改革时，戴均良指出，自治州属民族自治地方，体制变动不仅取决于现实管理的需要，而且还涉及到修改《宪法》的重大问题。因此，自治州的体制宜暂时不动。他指出，中国现行的自治区、自治州、自治县三级民族自治体制，以及区域自治行政管理模式，是有中国特色的民族自治制度。它对加快少数民族地区的经济发展，社会稳定，尊重民族权力发挥了积极作用，今后相当长的时期都将保持稳定。地区作为省（自治区）的派出机构，没有自己直属行政区域，因而撤销地区领导县的体制，比撤销地级市领导县的体制更难一些。但目前地区的数量已经不多，全国总计只有21个，而且分布在西藏、新疆等边疆省区，从巩固边防、便于行政管理的实际需要看，在短时期内还必须保留这些省区的地区领导体制。

通讯交通发达有利改革

　戴均良指出，实施省县直管体制的条件已经成熟。一方面，政府事务性工作大大减少，县以上的行政管理越来越由微观转向宏观，省政府及其所属部门管理下属单位的数量也可以大幅度增多。计划经济时代，政府承担的分配生产生活物资等事务性工作已不占主体。中国入世后，国家有关方面废止1000多项行政审批事项。戴均良认为，随着改革的深化，行政审批会越来越少。

部分省可管几十个县

　另一方面，近年交通、通讯条件有了很大的改善，为省直接领导县创造了技术保障。戴均良说，过去中国行政管理设置层次过多有一个重要原因就是交通、通讯不发达，造成管理不便。而今公路、铁路、航空四通八达，电话、电视、信息网络日渐普及，省对县的管理和县与省联络较过去便捷得多。特别是近几年高速公路的发展，使得一些县城到省城，只需几个小时。在辽宁、浙江、江苏等省已经或正在形成以省城为中心的4至6小时交通圈，在这些地方，省完全有条件可以直接领导几十个县。

中美日省级管辖区数量比较

　国家　省级政区数量　　　　　　　　　省级管辖区数量

　美国　51个（50个州、１个特区）　3000多个县10000多个市

　日本　47个（都、道、府、县）　　　4000多个市、町、村

　中国　34个（4直辖市、23省、区、30自治州、5盟、5自治区、2特别行政区）　332个地级政区（275地级市、22地）

市领导县有利有弊

优点：

　1.是省区面积大、山区多、平原少，交通通讯条件落后；

　2.计划经济体制下政府管理的事务多，主管生产生活物资分配，在促进城乡经济协调发展方面取得的效果是非常明显。如最早全面推行这一体制的江苏、广东、辽宁等省，经济发展速度快，特别是二、三产业和中心城市的发展进程大大高于全国平均水平。缺点：

　1.一是市县争利。在财税分成、基建投资、新辟生产项目等方面往往优先考虑市区。市对县的经济社会发展难有大扶持和资助。

　2.县自主权缩小，管理效率降低。市对县的领导是全方位的具体领导，据统计，市四大班子及所属局委办每年到县里检查工作，少则上千人次，多达几千人次。

　3.城乡矛盾。市政府的工作重心一般放在城区，特别是把发展二三产业放在突出位置，难免出现忽略农业、城乡利益分配不平衡现象。

　4.管理成本高。以河北某县为例，该县收到上级各方面文件中，约七成来自地级市。市为传达省的精神，往往重复开会，造成人力物力浪费。