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民主党雄心与参院的现实 预算协调程序并非万能
www.creaders.net | 2021-04-16 12:03:04  岚目 | 0条评论 | 查看/发表评论
  

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即将百日的拜登新政府,依然面临着议程在国会搁浅的残酷现实。

随着拜登政府执政即将百日,新总统上任的蜜月期也差不多要结束了。在早早通过了1.9万亿纾困法案之后,坐拥两院全面掌权的拜登和国会民主党人很难找到进一步推进他们雄心壮志议程的方式和方法。面对坚决不合作的国会共和党人,拜登不仅无法兑现他将重新给华府带回两党合作精神的承诺,同时还只能通过特殊立法手段(预算协调程序)来强行推动自己国内政策向的施政计划。

但是,既然预算协调是一种走后门的方式,那么他必然就会有相当多的限制和副作用。仅从这一程序的名字就能看出,只有和预算和支出相关的政策领域可以走预算协调的流程来以简单多数的方式通过国会。虽然在美国政治的运作过程中,绝大部分公共政策领域都可以和预算/支出勉强搭上边,但仍有部分重要的议题无法被纳入预算协调法案当中。比如近期民主党和自由派高度关注的美国政坛热门的移民,枪支管控,和投票权改革等问题,就完全无法搭预算协调的便车来绕开参院的冗长议事规则。

想干的很多,能干成的很少

另一方面,预算协调程序原则上每个财年只能使用一次的次数限制,让民主党必须要谨慎使用这一宝贵的立法窗口。在1.9万亿已经用掉一次机会之后,22年中期选举之前民主党和拜登原则上只剩下了明年和后年财年预算下的两次机会可以去操作了。如何尽可能的把民主党和自由派的政策主张都塞进这两个预算协调法案当中,是民主党内部所要重点权衡的事情吗,同时也是美国政坛一个重要的 “暗线” 。

而民主党在参众两院极微的席位优势,使得任何一个民主党籍的参众议员都可以“挟天子以令诸侯”,所以考虑到任何拜登力推的法案都大概率面临共和党的一致反对,这些立法提议想要成功闯关国会就一定要得到民主党内部广泛且一致的支持。在党内左右两翼各怀鬼胎的情况下,想要端平这一碗水绝非易事。

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左有aoc,右有乔曼钦

不过,近期参院议事官(Parliamentarian)对预算协调程序做出的一个新解读,似乎给了民主党更多操作的空间。倘若真能在一个财年内二度推动预算协调类的法案的话,这一改变的重要性将不亚于民主党赢回参院这样的大事。

鉴于这几周新发生的一些变化,虽然之前已经专门写过预算协调程序的科普和介绍文章,这次还是来再讲一讲这个令人费解却无比重要的议事程序,顺带,也把参院的冗长议事问题(Filibuster)讨论一下。

雄心vs现实

众所周知,2020年大选过后,民主党在华盛顿全面执政,同时控制了行政和立法两权。但在美国当前的宪政体系之下,民主党和拜登是无法在没有共和党买账的情况下,单方面大刀阔斧推动自己的立法议程的。参议院的冗长议事规则限制,使得绝大多数法案都至少需要在参院能够拿到60票以上的支持才有机会通过国会正式成为法律,实际上给予了参院共和党人单方面否决拜登议程的权力。

多年以来,参院的冗长议事一直是挡在雄心勃勃新政府面前的一道鸿沟。只有在极少数的情况下,单一政党才能在一届国会内控制至少60个参院席位,从而直接绕开反对党的怀葛。但在过去的四十年中,也只有奥巴马执政的头两年有这样短暂的一大独大现象出现。事实上,奥巴马初年民主党凑够60票,仰仗的是共和党宾州温和派参议员因为害怕输掉初选临时换党,这才给了他们在没有共和党支持的情况下通过奥巴马医改的机会。

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其实不到两年

在高度极化,部落政治大行其道的今日美国政坛中,两党能够达成共识的点和政策领域少之又少。而在重大问题上,更是谈不上有什么两党合作的机会和动力。两党交集范围大幅下滑带来的直接后果,就是原先极少动用的参院冗长议事式辩论成为了默认的立法标准。任何立法事项想要通过参院的日程表,就必然要经过60票超级多数的“洗礼”。

虽然这一规则变相鼓励了两党积极合作,确保了少数党的政治参与权,但在政治两极分化严重,两党政治认知差别明显的21世纪美国,冗长议事实际堵死了大部分重大立法事项通过走常规程序最终成为法律的道路。过去十年中,除了去年的四轮疫情救济之外,几乎所有的重大民生议题立法都是由一党通过预算协调程序等走后门的办法来强行单方面上马的。

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否决!

但是,预算协调程序本身存在的制度性限制,使得并非所有问题都能通过这种方式去解决。比如近些年在美国引起广泛讨论和巨大争议的移民改革问题,就是没有办法通过走预算协调的方式来快速完成立法过程。(当然,13年那次改革是过了参院的,却因为种种原因没能在众院表决)

预算协调程序的局限性,同样还体现在时效性问题之上。大部分预算协调法案受到时间上的限制,要求财政支出和项目只能在十年期内生效/完成收支平衡。这也是为何,小布什的两轮减税和川普17年的减税中,都存在一些十年后就失效的税务减免项。最典型的,就是川普17年减税法案中,为了满足预算协调程序的规则,选择把个人所得税减免的部分设置为七年有效,而并非企业税减免一样是永久性的。

所以,在有许多立法程序无法走预算协调的大前提下,拜登和国会民主党人面临着一个十分尴尬的局面。民主党在表面上的全面执政,提高了外界和民主党基层都拜登政府的预期。坐拥两院和白宫,如果不干出一些大的成就,确实也愧对于江东父老和这一十年一遇的好机会。但是,由于民主党无法打破参院60票的规则限制,大量众议院通过的,自由派上心的改革和施政法案都会在参院触礁。

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愈发倚重预算协调

与此同时,预算协调程序虽能帮助拜登搞定1.9万亿的疫情纾困计划,未来还可以为拜登基建计划上马保驾护航,但毕竟还有一大票民主党的议程无法搭预算协调的快车。在短期内废除更改冗长议事规则无望的情况下,拜登政府却也只能依靠预算协调和试图说服共和党人来推动自己施政计划通过国会。只是嘛,说起来容易,做起来难啊,更何况民主党内部在是否应频繁使用预算协调的路线选择上还存在分歧。

冗长议事

当代美国政治绕不开的一个话题,就是参议院的冗长议事规则(Filibuster)。如果说参院本身存在就是要扮演给代表民众热情的众院来降温刹车的这么一个工具人的角色,那么冗长议事规则在其中所起的就是最核心的制冷作用。参院的冗长议事规则极大的强化了参院在美国政治中的影响力,但这一规则带来的超高立法门槛,也促使否决政治成为美国政坛的常态。

近年来关于冗长议事(又译费力把事拖)的讨论有很多,但不同于民主党宣传口的一些口径所宣称的那样,参院冗长议事并非是由南方种族主义者所刻意发明来维持南方种族隔离制度的工具。实际上,冗长议事这一规则的出现纯属历史的偶然。

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意外性产物

从联邦党人文集和制宪会议的相关记录便能看出,早期美国建国者设计政治制度时,并没有打算让参议院需要超级多数才能终结辩论进行表决。对于汉密尔顿等人来说,超级多数要求是邦联条例失败的主要原因之一,而他们所设计的新政治制度显然不是准备重蹈前者覆辙的。早期参院的规章制度中,确实也没有有关超级多数终结辩论的条例。

不过从美国建国到内战前的一段时间中,参院都没有关于强行终结辩论的相关规定,所以从理论层面来讲,确实存在单一参议员通过不停发言来阻止法案进入投票阶段的可能。但是在内战前,通过无限制冗长发言来阻挠立法进程并无先例,只是一个理论上存在的工具。而后来参院形成能通过冗长发言来打断法案表决,纯粹是因为早期宪法和议会制度中留白而产生的一个偶然历史产物,并非产自于刻意的政治设计。

不能否认的是,从内战后到民权法案之前的百年时间中,南方参议员有效地利用了冗长议事这个工具来捍卫南方的种族隔离制度。但这一时期,也有大量其他争议议题和人事提名被无限制的辩论时间而阻拦下来。比如最早因费力把事拖而无疾而终的法案,其实针对的内容是在波多马克河上建桥这种看上去没什么争议的议题。

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冗长辩论记录保存者瑟蒙德

由于早期冗长议事极少被参议员动用,参院长期没有出台如何强行终结辩论进入表决阶段的规则。所以理论上,如果一位参议员可以无限不中断的发言/胡扯,其他参院同僚并没有什么阻止他的办法。当然,人的精力是有限的,绝大部分冗长议事一段时间后便自行不了了之。而在民权问题这种南方议员绝不会让步的问题上,其他北方参议员也会审时度势地选择放弃。

直到1917年一战时期,参院才在总统威尔逊的推动下正式修改议事规则,允许参院在有三分之二参议员投票支持的情况下强行打破冗长辩论直接进入表决阶段。新出现的终结辩论动议(Cloture),给参院提供了一个新的超级多数表决门槛。当参院启动终结辩论之后,只允许参议员额外就这一法案再辩论三十个小时,避免出现参院完全因为冗长议事而卡壳的情况出现。

只是,超高的立法门槛(等同于修宪),让大部分有争议的法案都无法在遭遇冗长议事阻挠后通过参院。正因为如此,很长一段时间里民权法案无法得到三分之二参议员的支持,从而迟迟无法通过国会。直到民权运动兴起之后,社会各界的巨大舆论压力加上民主党籍总统约翰逊发挥的内部疏导作用,才终于让国会议员鼓起勇气在1964年凑够了票数强行打破了南方民主党参议员长达两个多月的冗长辩论,放行了民权法案并敲响了南方种族隔离制度的“丧钟”。

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历尽艰辛

经历了民权法案时代的斗争后,参院在1975年为了提高参院的议事效率,进一步调整了冗长议事相关的规则。在这次改革之前,任何冗长发言的出现都会使参院进入“瘫痪”状态,无法在议员发言环节结束前处理其他参院的日常事务。1975年的改革为了解决这一问题,引进了参院议事中的“双轨制”,允许参议院在有人冗长发言的同时处理其他立法事项,并放宽标准不再要求参议员真的要持续不停的发言才能构成议事程序上的冗长议事。

而在最重要的门槛问题上,75年改革将原先终结辩论需要三分之二多数的要求降低到了只需要五分之三(即60票)便可启动程序。但是,这次改革也堵死了通过操作出席人数的方式来规避超级多数门槛的“后门”,从原先只需要三分之二出席议员(Present and voting)改为需要五分之三当选的议员(Duly chosen and sworn)。简单地来讲,就是新规则下不管有多少参议员实际到场,都必须要凑够60票才能强行终结辩论。

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泛滥的冗长议事

1975年的这次改革,现在来看是参院历史上极重要的一次变动,奠定了这四十多年以来华府政治生态的基础。此次改革之后,参院只在2013年和2017年两次小幅度的修改过冗长议事的相关规则,不再允许参议员就人事提名(含最高法院大法官提名)问题发起冗长议事。也就是说,当下的参院基本还是按1975的框架来运转的。考虑到未来一段时间内参院仍不大可能完全废除冗长议事这一制度, “75体制” 仍将长期影响美国政治。

冗长议事的未来

然而,1975年改革放宽冗长辩论限制的一个直接后果就是这一之前很少启用的规则开始被两党滥用。发展到21世纪的今天,几乎参院所有的事项都必须要经过冗长议事和终结辩论两大程序的考验。结果就是参院的立法效率大大降低,许多迫切需要解决的社会性问题一拖再拖,迟迟无法得到妥善的处理。

对此,两党议员和基层选民都颇有微词。但即便是社会上屡次出现再次改革参院制度的呼声,冗长议事规则仍然异常坚挺。这一制度屹立不倒背后的核心原因和逻辑其实十分简单,就是因为在两党基本盘都十分稳固,很少出现单一党派单方面压倒对方的情况吗,而冗长议事规则给予了少数党在在野时一个单方面的否决权/重要谈判筹码。在任何一个政党都随时有可能在野的今天,为图一时之快而放弃长期的一个制衡权对于许多议员来说并非明智之举。

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先河不能乱开

即便如此,美国政治当下的僵局和低效,也促使许多参议员改变了想法。每当一个政党进入全面执政的状态,党内便会有极大的改革呼声,希望能摆脱冗长议事的限制来抓住短暂的机会大刀阔斧推动己方的政策和立法事项。川普执政的头两年如此,拜登的头两年也不例外。

随着民主党把控的众议院源源不断地通过大量自由派憧憬已久的立法,有关冗长议事的讨论必然会在接下来一段时间继续升温。这些自由主义色彩浓厚的法案,基本都无法逃开参院超级多数门槛的枷锁。但是,民主党保守派参议员乔·曼钦和塞内马两人坚决反对修改议事规则的强硬立场,阻断了民主党通过单方面修改参院规则废除冗长议事的可能。

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No!

所以,拜登想要通过重大立法的话,还是得依靠争取两党合作这一不太可能的选项和更加现实的预算协调程序。

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预算协调新解读

有意思的是,在多数党领袖舒默的推动下,参院的议事官(Parliamentarian)似乎做出了一个对民主党极其有利的判决——允许民主党修改已经通过的上个财年的预算决议,在上一个预算决议已经用来作1.9万亿法案预算协调框架的情况下可以回收利用老的预算决议,再加入针对另一个法案的预算协调框架。

用人话来说,就是这一决定让民主党未来两年中走预算协调程序通过法案的机会翻了一倍,从原来的2个到现在的4个,大大扩充了民主党的立法操作空间。

没想到吧。

当然,现在就参院议事官的这个判决还有许多争议和细节问题没有解决。目前仍不清楚这一判决具体的文字和章程是怎么样的。但如果如民主党人所说的话,此番对预算协调程序的新解读将是一个重大的立法议程革新,今后预算协调程序使用频率可能会更为频繁。

颇具讽刺意味的是,在参院议事官2月份的判决让民主党不得不放弃了在1.9万亿纾困法案中同时提高全美的最低工资标准之后,一度遭遇自由派猛烈抨击,甚至差点被炒鱿鱼的这位技术官僚,说不定将是拜登政府和自由派宏伟议程的最大功臣。

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不过,预算协调程序本身的种种限制,仍紧紧地束缚着国会民主党人。拜登的基建和未来的就业计划可以走预算协调的方式通过,但民主党上心的移民,投票权等话题,短期内依然没有通过国会的机会。更何况,民主党极其微弱的两院多数迫使他们必须搞定全体50位参议员,才能持续地完成“霸王硬上弓”的高难度作。

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