中美菲三方冲突，球却踢给了…

近期，中国与菲律宾因南海问题再起摩擦。

8月6日，菲方指责中国海岸警卫队在南海拦截并用水炮攻击一艘菲律宾军用补给船，并称事发当下，菲方正在护送为驻扎在南沙群岛（菲称斯普拉特利群岛）仁爱礁（菲称阿云津礁）的菲律宾军事人员运送食品、水、燃料和其他物资的船隻；中国海警发言人则回应称，菲方有2艘运补船和2艘海警船未经中国政府批准，非法闯入中国南沙群岛仁爱礁邻近海域，中国海警依法实施必要管控，对菲搭载违规建材的船隻进行了拦截。

接著双方持续过招。中方在8月7日敦促菲律宾拖走“坐滩”仁爱礁的军舰，菲方则于同日召见中国驻菲律宾大使黄溪连，菲律宾总统小马可斯（Ferdinand Marcos Jr.）也公开表示，菲律宾仍会继续捍卫国家主权与领土，同时否认菲律宾曾向中方承诺拖走“坐滩”军舰。10日，菲律宾政府宣布暂停由中国企业承包的马尼拉湾（Manila Bay）22个填海项目，理由是评估项目对环境和社会的影响，以及是否符合法规，但有不少分析认为，中菲在仁爱礁的摩擦才是主因。

而与菲律宾互动密切的美国也不甘示弱，美方国务院公开表示“支持菲律宾的合法海洋活动”，引来中国国防部在8日反击，称“美国不是南海问题的当事方，无权在这个问题上指手划脚”。8月12日，正在新加坡、马来西亚访问的中国外长王毅再发声，点名美国唯恐南海不乱，不断在这一海域兴风作浪，在中菲之间挑动是非，怂恿对抗，破坏南海和平安宁，以服务美国自身的地缘政治战略。王毅同时强调，中方愿意与东盟各国一同加快推进《南海行为准则》磋商，中国和东盟国家完全有能力及智慧维护南海和平稳定。

情势发展至今，中美菲三方的博弈取态已相当明确：在美国推进印太战略的背景下，中方有意敲打愈发亲美的菲律宾，美国则要藉南海议题拉拢菲律宾在内的东盟国家，故北京强调了美国的“怂恿对抗”，避免将问题上升为中国与东盟整体的结构性衝突；美国则表态支持菲律宾的“合法海洋活动”，希望强化华盛顿的威慑与承诺可信度。因此这一衝突虽是中美菲的三方较劲，却也同时把球传到了东盟手中，王毅更是特别提及与东盟国家的合作。

图为马来西亚总理安华2023年8月11日在马来西亚槟城与访问该国的中国外交部长王毅会谈。照片由马来西亚总理办公室提供。（Reuters）

东盟如何应对南海问题

观察东盟与南海问题的交集，菲律宾、越南、马来西亚、汶莱、印尼皆是相关国家。其中有部分国家在早年采取半军事化的佔岛行动，例如1999年的菲律宾军舰“坐滩”仁爱礁，并在近年转战外交与法律场域，借联合军演、能源探勘，提高美国等域外大国在南海的话语权，或是例如菲律宾提出仲裁诉求、越南通过《越南海洋法》等。

但从东盟的整体立场出发，其做法又与个别国家不尽相同。1992年，第二十五届东盟外长会通过《东盟南海宣言》（ASEAN Declaration on the South China Sea），以此为基础，东盟逐步构建了外长扩大会议、地区论坛等一系列东盟介入南海问题的机制与平台。多年以来，“东盟模式”都是东盟做为区域行为者，应对南海问题时的基础思路，也就是以“集团方式”介入南海问题、以“多边机制”掌控南海局势、以“大国平衡”调控南海议程。

首先是以“集团方式”介入南海问题。这一原则体现在东盟“协商一致”的行为模式上，也就是不论各国的个别立场如何，只要是以东盟身分行动，就应在内部“协商一致”的基础上，共同发出“一个声音”。例如1996年召开的东盟外长会议，便对建立“南海地区行为准则”的构思给予集体肯定；1999年11月，《南海地区行为准则》草案由菲律宾、越南起草完成，也得到东盟第三次非正式领导人峰会的一致赞成。

第二是以“多边机制”掌控南海形势发展。而这一原则又与前述的“集团方式”相结合，形成了思想上多边主义、行动上双边主义的互动方式，也就是东盟内部多边协商达成共识后，再由各种多边机制，与中国就南海议题展开互动与博弈，而非以个别大国为代表。其中东盟外长会议、东盟地区论坛等，皆扮演了重要角色。

中国海警局2023年8月8日发布影片，显示中国海警5201舰5日对菲律宾“尤娜扎．五月”2号游艇进行警示性水炮喷射。图为影片截图。（中国海警微博）

第三是以“大国平衡”调控南海议程。虽说东盟时常强调“地区问题地区解决”，展现区域国家的自主意识，但从实际操作来看，东盟并不总是排除大国干涉，反而会在某些特殊议题上借力使力、达成大国平衡，以求冻结衝突，例如1980年代东盟主张召开柬埔寨问题国际会议，便是寻求将区域问题国际化的案例。而南海问题既涉中美博弈，又与东盟多国相关，故部分国家会选择牺牲“地区问题地区解决”的原则，似乎也是可以想像的发展。

但仔细观察，前述三个行动逻辑并非完全契合。例如“大国平衡”就易与“集团方式”发生矛盾，因为东盟国家并不全是南海问题的相关方，而相关方中也只有菲律宾、越南受到国内政治结构、民族情绪牵引，持较强的声索立场，并想积极借美国进行“大国平衡”；但这一趋势又受“集团方式”的牵制，因为东盟在“协商一致”的前提下，极难做出特别亲美、亲中的集体决策，这就导致东盟整体在南海问题的“大国平衡”举动，与菲律宾、越南存在不小的温差，前者更多是想冻结衝突，后者则期望“改变现状”。

正因如此，近年的南海摩擦往往呈现菲律宾、越南以个别身分行动，东盟对此既不背书、也不谴责的场景，包括此次的中菲仁爱礁摩擦。部分分析因此认为东盟是“无效组织”，称其只能产出不温不火的共识，无法约束、干涉个别成员行为，更遑论转型集体安全组织。

东盟的生存之道与贡献

平心而论，前述批评确有现实基础，但观察东盟所处的複杂地缘位置与国际背景，或许应有更公允的评论。

从组成结构来看，东盟各国的宗教、语言、文化、资源禀赋、发展程度差异不小，而各方的最大共同点，就是在地理意义上相互比邻；相互联繫的最大共识，则是要告别殖民压迫、种族屠杀、分离主义、反共狂潮的血腥岁月，推动本国与区域的发展繁荣，也就是要在极大的差异基础上，极大化区域合作的可能。因此观察东盟的内部行为模式，可以发现各国鲜少批评他国的人权问题，也不以独裁或民主区分彼此，更会避免资助他国境内的反叛组织、颠覆行动，却也不过度评论他国的政权改易，缅甸政变便是一例。

而南海问题的发酵，便是对上述共识的挑战，也是域外大国借此分而治之的契机，其后续结果则展现东盟维繫区域团结的苦心孤诣。2016年“南海仲裁案”结果公布前，新加坡前外交官马凯硕便已在第十一届中国—新加坡论坛上直言，东盟就像是“明朝易碎的花瓶”，自己不希望大国竞争打碎“花瓶”，但南海仲裁案正在刺激大国博弈的神经，最后可能挤碎“花瓶”。

马凯硕的分析有其道理。南海仲裁案结果公布后，中方表示“不接受、不参与、不承认、不执行”，美国与日本则表态支持声索国，东盟于是面临南海声索国与非声索国、强硬与温和声索国的内部分歧，如此分歧与国际环境相连结，其实就是在中美间“选边站”的压力。最终，为维持内部合作与统一，同时避免与中美对立，东盟选择了低调处理，菲律宾也接受各方劝阻，未坚持在当年的东盟外长会议《联合公报》和东亚峰会《主席声明》中提及南海仲裁案，风波逐渐平息，证明了“东盟模式”依旧有效。

但中美博弈并未回归平静，美国依旧推进印太战略，东盟的分裂隐忧仍在，且印太战略的强势，也让东盟感觉到了“被边缘化”的压力。因此可以发现，东盟在处理与域外大国的经济合作上，比起过去更加积极有为，既在区域全面经济伙伴关係协定（RCEP）中引入中国做为市场与经贸引擎，又在印太经济框架（IPEF）上配合美国协作；但在主权与军事合作场域，多数东盟国家便取态谨慎，基本上除了现在的菲律宾政府相对亲美外，各国都不愿展现过强的选边姿态。

归根结柢，东盟整体的成立初衷依旧未变：维护东盟在区域合作上的自主性和中心地位，避免任何区域外大国主导区域秩序，同时维持区域的团结稳定。其内部统一性当然不能跟欧盟、乃至北约相比，成员国中也偶有不合群的个别行动，但各方共识依旧在维持区域安稳上扮演重要角色。

而处理如今的南海问题亦是此理。中美菲的仁爱礁衝突，其本质便是菲律宾在中美间“过度选边”的结果，东盟整体虽出于团结意识，不会对菲律宾大加谴责，却也不可能为替菲律宾助阵，而令区域的大国平衡失序、并让东盟分歧一发不可收拾。展望未来，东盟面对南海问题仍会以“东盟模式”为轴心，运用“集团方式”、“多边机制”、“大国平衡”的槓杆，让看似无共识的现状继续成为最大共识，即便无法促进新合作机制的诞生，也至少降低衝突规模，避免东盟与南海陷入全面选边的压力。而这便是王毅之所以提议与东盟合作的关键。