法院掣肘总统权力 逼川普在关税战中壮士断臂

位处纽约的美国国际贸易法院（Court of International Trade）在一份标注于11月15日的判决中，对美国总统以1962年《贸易扩张法》（Trade Expansion Act）第232条对国外进口商品实施关税的权力，首次提出了法律限制上的意见。这个小风波最终有可能让川普在其关税战中壮士断臂。

不过，困于中美贸易谈判的川普似乎无暇多顾。他以《贸易扩张法》第232条引"国家安全威胁"为由向欧盟加征汽车关税的威胁，早被延后决定半年，半年之期亦于11月14日届满，可是川普却无所作为。

他大概以为只要一天不作决定，这个威胁仍然存在，将有助日后在美欧贸易谈判之上向欧盟施压。可是，美国国际贸易法院的法律意见却为川普展动关税战的"一言堂"权力打开缺口，或将使此等威胁不复存在。

土耳其钢材关税的小风波

法院审理的案件由一家从土耳其进口钢材的厂商Transpacific Steel（下称"TS"）提出。

早在2018年3月，川普在232条款下的国家安全调查结束后，决定向包括土耳其在内的世界各国钢材进口加征25%关税；至2018年8月，美土关系走下坡，川普就继续引用232条款将土耳其一国的钢材关税上调至50%。

TS根据《美国宪法》第五修正案的平等保障条款，指川普政府毫无理由地针对土耳其钢材，并同时指川普政府在决定加征25%钢材关税之后贸然修改决定，违反《贸易扩张法》第232条中的明文程序，因此向川普政府要求退回多征的关税。

这原本只是一宗小案件，如无过多争议，只会由国际贸易法院派出一名法官审判。可是，川普政府却认为TS的退税要求于法无据、无权向法院提出退税呈请。由于此议题涉及宪法议题及重大法理问题，法院决定由三位法官联合审理，为这场小风波埋下扩散为大风暴的种子。

法院不留情面　关税威胁变"纸老虎"

法院对川普政府一方可谓完全不留情面。首先，由于TS只控诉政府未有提供任何"合理理由"针对土耳其钢材，法院直指"这不是一个高门槛"、"很难想像政府不能胡扯（conjure）出一个合理理由"去针对土耳其，"然而这案件却证明事实并不如此"。

其次，法院亦表明川普政府不能够在接受232条款调查结果后，随意修改其应对的决定；而且因为232条的条文本身已给予政府非常大的权力，其程序的确切执行将更为重要。

根据法院的意见，美国政府至少要遵从两大规范：一是"实质性的规范"，即总统须以行动去除调查结果中所指的国安威胁；二是"时间规范"，即总统必须在收到232条款调查结果后90天内决定行动，并在其后15天内落实有关行动——总统并不能在此等限期之后再决定行动或更变已决定的行动。

套用于针对欧盟的汽车关税威胁之上，由于美国商务部的232条款调查早在2019年2月17日交送白宫，而川普至今也没有行动，因此如果国际贸易法院的意见没有被上级法院否定，川普一直针对欧盟（和日本）的汽车关税威胁，将沦为"纸老虎"。

判决可成先例　或遍及对华关税

虽然此案的直接结果只是TS有权提出退税呈请，然而未来川普对外加征关税的政策，很可能就会被企业以此案的先例为据而作出诉讼。在法律专业成行成市的美国，这可令川普头大。

更重要的是，负责此案的一位法官更质疑《贸易扩张法》第232条违反美国"分权制衡"的宪政及国会的"不授权原则"（Non-Delegation Doctrine）——即国会不能向其他机构授予其根本权力，包括制订税收、管制对外贸易的权力等——因为有关条文对总统的决定权"实际上毫无制约"。

同样的逻辑似乎可以套用在川普引以为据向中国加征关税的1974年《贸易法》（Trade Act）第301条之上。

在川普当政之前，美国贸易代表办公室虽然会以此301条款启动对外贸易不公平性的调查，可是却会在调查结束后透过世界贸易组织（WTO）纷争调解机构解决问题，从习惯性上变相制约了美国总统单方面制裁他国的权力。

然而，川普上台后却不再遵从此习惯性做法——川普上任后更一直阻止世贸上诉机构的法官任命，或使机构在12月正式因为法官不足而停止运作——似乎也同时让总统权力变成"实际上毫无制约"。

国际贸易法院此次判决，除了可能会翻起一连串针对川普关税政策的诉讼案件之外，也或将重新炒热国会两党早已提出用以限制总统贸易政策决定权的《参众两院贸易权力法案》（Bicameral Congressional Trade Authority Act）。

有关法案由两党议员共同提出，目前仍在众议院的委员会程序之中，如果获得通过，将使国会有权以简单多数撤回总统批准的贸易决定，而且如果总统以国安理由推行其贸易政策，国会只要在60天内不通过决议案支持总统决定，其决定将变为无效。

当然，目前美国总统在贸易政策上仍然是"我说了算"，不过从以上种种司法与立法等两个层面的趋向看来，大打关税战、自以为威风的川普也许在不久的将来就会碰上壮士断臂的时刻。