公安削权 政法书记不再兼公安一把手

　　北京时间6月23日，湖南省召开全省公安机关领导干部会议，宣布黄关春任省政府党组成员、省公安厅党委书记，提名任省政府副省长兼公安厅厅长。而就在5日之前，公安部交通管理局局长许甘露空降河南，掌舵河南省公安厅。一周内两省公安厅厅长易人，意味着从十八大后迄今的这一轮全国范围内的公安系统大换血接近尾声。而在这一轮换血中，“公安削权”成为突出特点。大陆三十一省政法委书记均不再兼任省公安厅厅长，而是多改由副省长兼任。地方刀把子一把手，省公安厅厅长正在回归到齐本该处在的位置。剖析原因，这既是党政分离的要求下出现的变局，也是公检法系统回归权力本位的表现，更是四中全会依法治国要求下，对公安系统进行彻底“洗牌”。

　　这轮公安系统“换血”开始于2013年，当时时任中组部干部四局（中央与国家机关干部局）局长夏崇源调任公安部担任政治部主任一职。当时舆论解读此项人事任命，认为是中央层面希冀借此加强对公安系统的组织管理，并不认为这会将是一场席卷整个系统的“人事风暴”。但是不久后，公安部内部的局级机构人员大调整，地方厅局也开始换人。2014年12月30日，中共中央深改组会议首提“全面深化公安改革”，正式将“公安改革”抬上桌面，这轮改革将从人事组织到整个系统的工作方式，都会进行大的改变。目前全国所有省市中，除了广西、宁夏和吉林的公安厅长暂时空缺外，其他二十八个的人员已作出调整。

　　对这一次持续近两年的公安系统高层人事调整进行盘点梳理，可以发现呈现出两个明显特征。

　　其一，省政法委书记均兼任公安厅长模式终结。

　　2003年以来，各地公安厅(局)长由同级党委政法委书记兼任的人事安排成为惯例。2003年11月18日，  中央发布《关于进一步加强和改进公安机关的决定》，明确提出各级公安局长“进班子”。据媒体统计，在2010年，曾有14省份党委常委、政法委书记兼任公安一把手。2010年4月，中组部下发文件，要求省级政法委书记不再兼任公安厅(局)长。该文件还规定，省级公安厅(局)长由政府领导班子成员，或政府党组成员兼任。虽然中组部下达文件，但是在此后的三年中，省政法委书记均兼任公安厅长情况依然广泛存在于各省常委班子中。

　　2015年，这一惯例最终被打破。为何“省政法委书记均兼任公安厅长”的模式终结能够如此引起媒体关注，一个重要原因就是原有的安排意味着政法委书记将掌握“刀把子”，虽然在地区维稳上占据主动，但是滥权之事层出不穷。而且打破了地方“公检法”平衡分立的司法系统，政法委书记职责是协调公检法三个机关，本身并不能直接行使这三个机关的权力。如果由政法委书记兼任公安厅长，将使其协调本身失去公平性。有违十八届四中全会“依法治国”思想。

　　其次，副省长兼任公安厅厅长成为“现象级”态势。

　　此外，省级公安厅长人事布局的一个新特点正在显现，数据显示，除了刚刚调任湖南并被提名为副省长的黄关春尚待履行法定程序外，31省份中有23省份的公安厅长均由政府副职兼任。今年3月，河南省副省长、公安厅长王小洪奉调进京，担任北京市副市长、公安局长。今年5月，海南省公安厅长李富林被任命为海南省副省长，四川省公安厅长邓勇也被任命为四川省副省长。除了省级政府副职外，还有天津、辽宁、海南3省份的公安厅（局）长同时担任所在省市的省（市）长助理。

　　第三，“空降”和“异地”也成为本轮“换血”的关键词。

　　目前全国31省份中，从公安部“空降”到地方执掌省份警界的共有7人。除了许甘露以外，还有黑龙江省公安厅长孙永波、上海市公安局局长白少康、湖北省公安厅长曾欣、广东省公安厅长李春生、贵州省公安厅长孙立成和青海省公安厅长刘志强等6人。空降到地方之前，他们所属的部门包括公安部政治部、刑事侦查局、交通管理局、国际合作局等。其中，孙永波系从公安部部长助理的职位上“空降”。除了从公安部“空降”的官员以外，省级公安厅长最重要的来源是异地调任的官员。目前，北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、海南、重庆、四川17省份的公安厅（局）长，均由异地调任。只有西藏和新疆两个重要的民族自治省的公安一把手是由本地升迁的公安“老将”主阵。

　　在异地调任的公安厅长中，除了其他地区的公安厅长或副厅长之外，还包括地市党委书记。例如，江西省公安厅长郑为文，此前担任安徽省马鞍山市委书记。

　　随着公安厅长人事布局的变动，公安厅长队伍越来越年轻化。目前，全国31省份中，共有19省份的公安厅（局）长为60后。其中，最年轻的为西藏自治区公安厅厅长刘江，今年48岁，系从本地升任的公安厅长。

　　四大动机剖析

　　这一次“换血”背后的动机是什么？分析认为关键词就是连个字——“削权”，而且是中央层面所推动的全局性安排，是中共中央从全局考虑做出的统一组织人事部署，是有着顶层设计的，而非各地的自我安排。。北京时间1月19日，中共中央政治局委员、政法委书记孟建柱在北京与2014年以来任副省长的公安厅长集体谈话。孟建柱透露，“中央历来高度重视公安机关领导班子建设和‘一把手’配备工作。十八大以来，习近平总书记非常关心公安机关领导班子和队伍建设，多次作出重要指示。”

　　孟建柱透露的习近平对于公安机关“一把手”的指示有哪些，目前尚不得而知，但是为何会在十八大之后“多次作出重要指示”,或许我们能够对其动机作出一番推测。

　　首先，“削权”是党政分离的要求下出现的变局。

　　在中国这个特殊的政治环境中，“党政分离”一直被视为一个现代国家意义上的改革愿景。邓小平在1986年期间反复强调，要通过政治体制改革，实现党政分开。他认为，这是政治体制改革的首要关键。一方面，他认为当时的权力过分集中于党，党的“各级领导机关，都管了很多不该管、管不了也管不好的事”(《邓小平文选》第二卷第328页)；另一方面，他认为政府的婆婆太多，事事都要由党委讨论，严重影响行政效率。实事求是地说，他强调党政分开，要解决这两个方面问题的含义都有。2011年时任中国总理的温家宝在达沃斯年会上曾再提“党政分开”。中共十八大之前，在2013年4月中国国家行政学院举行的行政体制改革论坛中，“党政分开”也一再被体制内的学者提及。

　　但是从1986到2012这26年间，“党政分离”的话题鲜见于中央正式文件中，处在一个“只闻楼梯响，不见人下来”的尴尬境地。而这番将公安厅长与政法委书记、省委常委剥离，离开党务系统，兼任政府体系内的副省长职务，在安排上使得公安系统这个国家机器能够回归到政府职能之上。

　　此处值得注意的是，省公安厅厅长“党政分离”之后，另一个方面是“垂直管理”得以加强。公安厅长更多的向上级政府领导部门汇报工作，而不是像政法委书记兼任时那样，向该省党委负责。这也就避免出现一种情况，该省主管科教文卫的副省长可能需要向该省的公安厅厅长汇报工作，因为该职位同时是省委常委。

　　第二，“削权”是受公检法回归本位的直接影响。

　　虽然通常认为政法委旗下的“公检法”三个系统分别独立，相互平衡，地位相等，但是实际情况并非这样。在中央层面，历任公安部长都是位高权重，从罗瑞卿到谢富治再到华国锋，华国锋甚至一度以中共中央主席、中央军委主席、国务院总理身份继续兼任了一段时间的公安部长。

　　从第四任公安部长赵苍璧、第五任刘复之、第六任阮崇武、第七任王芳、第八任陶驷驹到第九任贾春旺，其中只有兼任一段时间公安部长的王芳是国务委员----前提是当时的政法委被宣布撤销，王芳实际上是以国务委员身份在国务院内分管公安、司法和国安等部门。除了这位王芳，上述其他几任在位期间都是正部长级待遇。周永康更是一度中央政治局委员、中央书记处书记，国务委员、国务院党组成员，中央政法委员会副书记，公安部部长、党组书记多个职位，权势滔天。

　　公安、检察院、法院是政法机关的重要组成部分，应当分工负责，互相配合，互相制约，是刑事诉讼的一项基本原则。而政法委是党的机构，是协调公检法的。如果政法委书记和公安一把手两个职位放在一起，而政法委书记一般又会高配常委等职务，这就会影响司法的独立性。如果政法委书记有倾向性，就会影响法院的独立审判和检察院的独立起诉。尤其当公安系统的一家独大时，检察院和法院往往成为“花瓶摆设”。以往公安厅长通常兼任省委常委、政法委书记，相当于成为检察院、法院等机构的直接上司，对本省政法系统的人权与财权一言九鼎，造成极大的腐败空间，很多冤假错案由此而生。

　　就以薄熙来主政重庆时期所推行的“打黑运动”为例，从2007年11月起，薄熙来将“打黑除恶”作为首要任务，将王立军任命为重庆市公安局局长，在整个打黑过程中，的确让重庆市治安出现了好转。但是，这其中也出现了“错案、冤案”、“用刑逼供”的情况。甚至出现公安强势“命令”检察院和法院的情况。而此番“削权”，虽然副省长兼任公安厅厅长的安排，仍然是让“公”临在“检”“法”之上，但是失去了对检察院、法院等机构的人事建议权，而且省政法委书记与公安厅长之间形成监督与被监督的关系，公安在司法系统一家独大的局面也由此扭转。

　　第三，“削权”是四中全会依法治国思想的具体体现。

　　2014年中共十八届四中全会以“法治”为主题，聚焦于对司法体制改革作出“顶层设计”，提出“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”。在过去十年，公安系统在中国民间的名声算不上好，尤其是发生在中国各地的维稳、拆迁、劳教等诸多事件中，一些地方公安系统人员扮演了不光彩的角色。滥用刑罚、欺压民众、罔顾法律……种种抨击背后是中国民众对公安工作方法的不认同，是社会舆论对公安系统问题的“敢怒不敢言”。甚至是体制内的一些官员，在谈起周永康执政十年的公安系统时，也都连连摇头，认为“有问题”。

　　2014年1月7日习近平参加中央政法工作会议时，着力强调“要以最坚决的意志、最坚决的行动扫除政法领域的腐败现象，坚决清除害群之马”。当时就有分析指出，习近平如此高调现身中央政法工作会议，并作出如此措辞严厉的讲话，就是对今天一些公安人员的做法有所不满，其中一部分人被他视为“害群之马”。

　　警察在依法治国的实践中扮演着关键性的角色。本来应该扮演着社会秩序的维护者、人民合法权益的保护者、社会公正的守护者的光辉角色。但是近来媒体曝出的这些警权滥用的行为却发挥了与之相反的作用，成为了法治的践踏者、人民权益的破坏者、社会公正的破坏者这样恶劣的作用，形成了极坏的社会影响，对于警察和政府的公信力构成了严重的伤害。

　　习近平曾言，“权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。”而这番对公安系统的“削权”，显然就是要保证警权能够在保证民众利益的轨道上进行。

　　第四，“削权”是对近年来如薄熙来打黑，周永康乱政，以及陈光诚、李旺阳、高瑜案中公安做法不妥的改变。

　　如前文所说，在周永康时代，“省委常委、政法委书记兼任公安厅长”模式是常态，就就导致了在各地出现政法委书记手中又有“枪杆子”。因此也使得公安系统办案呈现简单、粗暴的情况。从2012年2月份重庆市公安局局长王立军擅自滞留美国驻成都领事馆事件开始，到4月份由于山东地方政法系统对于盲人律师陈光诚非法软禁而导致其进入美国驻华大使馆事件和湖南民运人士李旺阳的蹊跷死亡等事的接连发生，政法系统在这些事件中扮演的并不光彩的角色引起了外界的巨大质疑。再加上近年来中国各地群体性事件不断增多，而各地方政法系统在维稳过程中存在大量粗暴、简单的处理手段，使得很多群体性事件如广东乌坎、四川什邡等“小事变大、大事变炸”，让中共在海内外舆论处于一个极为不利的境地。

　　尤其是周永康案所产生的联动效应更可被视作这次公安系统变革的“直接推力”。周永康是在2002年由江泽民向胡锦涛领导集体过渡时期，由四川省委书记任上直接进入中央担任公安部部长，由此开始了其对中国政法系统长达10年的经营。周永康在胡锦涛第二任期内从公安部一把手再升一级，就任中央政法委书记，不仅得以借助“维稳”的名义迅速扩充政法系统这一“国之公器”，同时也大大加强了其对公安系统的实际掌控力度。坊间传闻，由于周永康案影响，公安系统内部官员须“人人过关”，交待与周永康的关系。同时也有内部消息称，因为不时有同事被约谈、调查，甚至是人事调动，整个公安系统已经十分紧张。北京时间12月25日，中共中央正式免去李东生的公安部副部长一职，标志着对周永康的调查在经历一年之后正式延伸至政法系统。

　　自从周永康被调查之后，政法系统就全面总结周案的深刻教训，从体制、机制和人事等诸方面消除周永康的负面影响，并约束与箝制公安过度膨胀的权力，使公安回归到本位，这也就能够理解习近平在中央政法工作会议上，因为对政法系统腐败的不满所说的——“（政法系统工作人员和公安干警）不要去行使依法不该由自己行使的权力，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法”。

　　公安系统被喻为“刀把子”，与军队这个“枪杆子”共同组成了维护国家和平和社会稳定的“压舱石”。但是因为人事制度的问题以及周永康的影响，公安系统一方面处事不当，简单粗暴，一方面又受尽舆论批评。在十八大后对中央层面的政法、公安系统人事架构进行重新调整之后，2015年这一轮省级公安“换血削权”也几近尾声。相信下一步公安系统的改革将继续下沉，向基层延伸。　　(王雅 撰写)