邓聿文：中国计划生育是一项失败的政策

过去30多年是中国逐渐告别计画体制，社会控制逐渐放鬆的时代，但也是人口政策实行最严厉的时期。（汤森路透）

中国官方公佈了第七次人口普查资料，录得人口出生率60年来最低。虽然民众不愿生孩子似乎是一个世界性现象，中国出生人口的下降也有很多成因，但相对其他国家，计划生育是一个不能不提的重要原因，它加速了这一结果的到来。从此角度说，今次人口普查资料表明中国的计划生育是一项失败的公共政策，其失败之处在于它使中国过早进入了人口危机。

谈起计划生育，不能不讲1980年中共中央那封著名的“致全体共产党员和共青团员”的公开信。现今一般把这封公开信的发表，看作中国计生政策转向的标志。粗略地看，这麽理解也没错，但根据《中国生育革命纪实》这本书的说法，在上世纪70年代，中国就在实行一个名为“晚稀少”的生育政策。该书是由一位曾经做过十年计生委官员，如今从事改革研究的学者所写，由于披露了当年计划生育政策出笼的一些内幕而违反了出版纪律，在它面世不久即被禁止销售。好在作者送了我一本。

这本书对1978年—1991年中国人口政策的演变做了详实的考察，这段时期也是中国生育政策形成的关键期。从书里的描述看，“晚稀少”生育政策的推行“和风细雨”，不是靠行政的强迫命令，而是靠说理和服务，在人们自愿的基础上进行，结果居然也取得了很大成绩，人口出生率在当时有了显著下降。本来按照这条路走下去，今天中国的人口结构会比现在均衡得多。但是生育政策在1978年来了一个大转弯，从原来的“一个不少、两个正好、三个多了”变成一对夫妇只准生一个这一有史以来最严厉的“一孩化”政策，所谓生育革命，指的就是这个质的转变。 

这个转变是怎麽发生的？根据该书的看法，它既有工作中心转移，时代背景发生历史性变化的深层原因，也有高度集中体制，领导人一言九鼎的缘故，同时还与全社会对人口规律缺乏深刻认识有关。也就是说，“一孩化”的政策是当时国务院分管领导为顺应中央核心领导的发展思路，使人口增长和发展目标相适应，根据中央核心领导人的意愿和判断，在原本“晚稀少”的基础上，凭想像、感觉和“拍脑袋”而作出的。

为中共合法性需要

但在我看来，一孩化政策的提出和实施，更本质的因素是中共合法性的需要，也即解决中共当时面临的迫在眉睫的合法性危机，只要看看那个时代的背景就会明白这点。一个革命政党在耗尽革命的合法性资源后，如果不能在其他方面，主要是经济和民生方面尽快弥补和提供新的合法性，它就会遭遇合法性危机，而这正是中共在文革之后面临的现实。文革及之前的阶级斗争严重拖垮了中国经济，使几亿民众在解放几十年后连基本的温饱都未能解决。而周边国家特别是香港和台湾地区原本起点跟大陆差不多甚至不如大陆，但如今民众生活都比大陆要好得多。正是在这种强烈对比形成的压力下，文革结束后，中共在发展经济上有一种急迫感，由此才会饥不择食地提出“洋跃进”计画。当时的认识是，要迅速地提高民众的生活水准，在大力发展经济的同时，必须抑制人口增长，将过多的人口降下来。而在上世纪70年代末，人口相对处于一个生育高峰。可以说，正是此种执政合法性困境逼得邓小平等当时的领导人在人口上做文章，以图在一个短时间内能够解决民众的温饱问题，提高民众的生活水准，赢得民众对其领导下的中共执政的认可和支持。

一项公共政策只有在得到民众的理解和支持下，才能顺利推进，否则就只能依靠强制和暴力，很多不好的公共政策都是这样。生育政策也不例外。所谓生育革命，除了内容上有质的变化外，最根本的就是它的暴力和残酷程度，与革命无异。为什麽说计划生育是天下第一难的工作？瞭解那个时代的人都知道，计划生育推行过程中所采取的激烈手段，和对人权的破坏，不亚于革命对人权的破坏。那真正是一场人道灾难。而这一点，很大程度上是由中国的计划生育主管部门——计生委造成的。计生委的自私、毫无起码的人权意识，制造了一起又一起家庭悲剧。在中国国情下，部门利益是少不了的。但像计生委这样，为了一己之私和部门政绩，几十年强行推行一项不受欢迎，普遍抵制的政策，相当罕见。

计生委本因计划生育而成立，但这一机构在成立后就异化成了现行计生政策最顽固的捍卫者，其顽固程度甚至到了对中央指令都阳奉阴违的程度。这在本书中有详细的描写。在整个计生委存续期间，有两个阶段，即陈慕华和钱信忠主掌时期，尤其让人感到恐怖。陈慕华1979—1982年兼任计生委主任，在位四年，根据现有材料考证，陈乃是“一孩化”政策的始作俑者，因为正是在她主掌计生委时期，中国从“晚稀少”政策激烈过渡到“一孩化”政策。而她在作出这一决策时，根本就是在拍脑袋，既没有公共政策常见的专家论证，更未徵询政策物件哪怕丝毫的意见，只是为了迎合上意就拍板决定，整个过程非常草率粗糙，贯穿其中的是权力意志，大概所有坏的公共政策都是这麽出台的。

陈之后是钱信忠，他只干了一年七个月，然而正是在这一年多时间里，钱更走极端，钱的极端不是将这一政策推向极致，因为已经极致了，而是在实践这一政策的过程中，强制采取结扎这种野蛮方式，在全国搞“大结扎”，前后结扎了上千万例。为了推行结扎，无使不用其极，从而激起了农民的大面积反抗，导致这一年来干群关係明显对立。可见，当一项公共政策不是从实际出发，只是简单地迎合上意，且没有丝毫的人道关怀，会产生什麽样的后果。 

计生委包括后来卫计委的部门利益还表现在，人口总和生育率明明降到了世代更替水准以下，落入了超低生育陷阱，已经危及到中华民族长远发展的根基，可就是死不承认，无视各种人口调查、专家论证以及现实呈现出的铁的事实，仍不遗馀力地推行“一孩化”政策，及到2016年在各方压力下，才极不情愿地放开双独二胎、单独二胎。一个“有趣”的现象是，彭佩云和张维庆这两位计生委主任退下来后，向自己曾经主管的部门建议尽早全面放开二胎，却遭否决，后者的秘书还亲自出来回应，表示不同意全面放开二胎。

开放生育限制何其难

这种情况只有在中国才会出现，也不只是计生委一家。在台上时，不论出于什麽理由，都只能维护部门利益，一旦不在台上，可以讲几句真话了，可惜继任者根本不听。除部门利益作怪外，这个现象还说明权力的重要性，有权就有话语，没有权，哪怕你是曾经的领导，也不管用。但也不要怪下属无情，因为自己在台上有权改变不合理政策时，为什麽不去改变？

不过，计生委夸大中国人口数量和总和生育率，其实也好理解，如果人口急剧下降，计生委作为计划生育的主管部门，就没有继续存在的理由了，就不能向国家每年要那麽多经费了，当然也就不能以社会抚养费的名义，每年有几百亿的计生罚款。最重要的是，计生委就不能以中国人口下降的“功臣”自居了。

当然，中国计划生育特别是一孩化政策的长期实施，不能单单把板子打在部门利益身上。但从40多年计划生育的总体效果来看，它没有起到丝毫的积极作用，这点是可以肯定的，今次人口普查资料也充分证实了这点。

过去30多年，是中国逐渐告别计画体制，社会控制逐渐放鬆的时代，但恰恰是人口政策，实行了最严厉的社会控制。作为一项公共政策，计划生育的出发点本来是良善的，可最后变成千夫所指，根子就在于它没有扎实的调研，只简单地迎合上意，且没有丝毫的人道关怀。如今，人口危机使得中国需要全面放开生育限制，但习近平又加强了社会管控，这种情况下，要全面放开何其难也，至少近年可以排除。