双减政策，能最终解决中国教育的顽症吗？

　　2021年7月以来，“双减”政策引致教育界的轰然地震。曾经体量巨大、风光无限的课外培训机构几遭“团灭”，民办教育被强制“瘦身”，是非功过，也许要待尘埃落定才能评价。但是，如果超越利益是非的具体纠缠，退后几步，整体性地看待近二三十年的教育发展，其中的脉络其实清晰可见。

　　著名教育学者杨东平先生梳理近二三十年中国教育的整体脉络，认为本轮“双减”整治的动机，就是矫治多年来的“教育产业化”路线。教育产业化的初衷是在财政不足的情况下快速发展教育，但它不是通过取消垄断和管制、扩大社会参与来增加供给，而是通过“名校办民校”、“独立学院”这样的“假民办”为公办教育输血，逐渐形成特殊利益集团。课外培训产业，最初也是公办名校为了升学率竞争而内生的。名校与培训机构联手，资本市场加持，以至课外培训爆发式增长，择校竞争、奥数热、学区房等高烧不退。

一　“教育市场化”释义

　　尽管“教育产业化”是家喻户晓的热词，却难以准确地译为英文。从字面直译，可译为Education Industrialization。但是，教育的“工业化”显然是不伦不类的。比较恰当的翻译是Education Marketization，即教育市场化。这一理论术语本来是有明确内涵的，但用于中国的现实，也还是令人一头雾水。

　　在中国，大家约定俗成使用的是“教育产业化”的概念。但它从来不是严格的理论概念。学者试图将它学术化，称之为“单纯财政视角的教育改革”，或者说是一种“经济主义路线”的教育改革，指在国家财政性教育经费严重不足的背景下，以增长和效率为主要追求，利用市场机制“经营”教育，利用市场手段扩大教育资源。由于90年代初教育被定义为“第三产业”，摆脱了“上层建筑”的羁绊，以北京大学“破墙开店”为象征，在全民经商的氛围中，教育被迅速“激活”了。

　　“教育产业化”的具体政策，包括多渠道筹集办学经费、高校实行“成本分担”的高收费政策、部分公办学校“转制”为实行高收费的民办学校（即所谓的“名校办民校”），公办大学举办民营的“独立学院”为母校“输血”，大学实行“后勤社会化”，举办服务公司、科技企业经营创收等等。主管部门和各级学校的兴奋点端在创收，关注的是产权、转制、上市等问题，经济话语占据了教育改革的主导地位。教育高收费的风气大开，酿成义务教育阶段炽烈的“择校热”，乱收费、教育腐败等乱相屡禁不止。 

　　90年代以来关于教育产业化有过几次争论，早期是围绕教育是否具有产业属性、民办教育的合法地位等问题。

　　1999年高校扩招，拉动普通高中的大扩招，以教育消费拉动经济内需并带动相关产业发展的思路进入了决策层。2004年之后关于“教育产业化”的争论，一是社会舆论对“充满铜臭味”的教育的声讨；另一议题是“教育产业化是不是背了黑锅”，认为高收费、乱收费问题不是产业化所致，而是教育垄断的后果，主张更彻底的产业化、民营化。赞成教育产业化的多为经济学出身的学者，激烈的批判者主要是家长、学生和媒体。

　　此后，“教育产业化”如入无人之境，没有人再去争论了。在大城市，民办学校由边缘进入中心，由于享受考试招生、自主招生的自主权，升学率明显高于公办学校，成为家长追捧的“新宠”，公办学校沦为二流的“备胎”。基础教育学校的两极分化，导致了学者对“教育的拉丁美洲化”的担忧。这一办学模式的进化，是名校与房地产和资本市场的结合，那些公私不分、两头通吃的超级中学成为地方经济的“摇钱树”。一些民办学校打包上市，成为名副其实的企业。“名校办民校”的新阶段，是名校形成多个主体、多种所有制（所谓的“公参民”学校）、多地办学的集团化办学模式，在各地举办贴牌收费的分校。

　　此外，是课外培训机构的“异军突起”，在十年左右的时间里迅速成为体量超过公办学校的“另一个教育系统”。根据相关数据，中国K12培训市场2019年的规模已超8000亿元，产生了若干个上市企业巨头。由于资本市场的加持，学科培训下延至2岁的幼儿，演变为无底线无伦理的烧钱竞赛。 

　　这一切，在2021年7月，被突如其来地按下暂停键。这大致是对20年前开始的“教育产业化”路线的颠覆和“清算”。

　　“教育产业化”的理论基础，除了对教育具有产业属性的认定，就是“效率优先、兼顾公平”的发展观。

　　“效率优先、兼顾公平”这一在价格改革时提出的口号，不证自明地成为包括教育、医疗卫生等公共服务领域通行的准则。因而，90年代末以来国内关于教育公平的讨论，最重要的主题就是教育的公平与效率之争，似乎离开效率，公平便无可讨论。既然公平只需兼顾，而“兼顾”在中国的语境中意味着可顾可不顾，教育公平并未获得独立的价值和地位，便是顺理成章的了。

　　因而，教育的“公平-效率”之争、“先发展还是先公平”之类，基本是个中国式问题，在世界范围内是没有这样提问的。公平就是公平，教育公平是教育公共政策的基石。义务教育之所以实行免费、免试、就近入学的规则，就在于保障入学机会这一起点的公平。为了避免学校按家庭经济状况的分化，公共财政承担着私立教育的大部分费用，私立教育同时要为弱势家庭的学生提供资助，是发达国家的基本事实。在政治哲学层面，人们普遍关注的是公平与自由的矛盾，自由主义的思想家担心政府对公平的重视有导致集权、侵害市场和个人自由的倾向。而在教育学本体的意义上，人们更多关注的是差异化的教育，即公平与优秀的矛盾。功能主义的教育家担心基于公平的考虑把低于学术标准的人吸纳进来，会降低教育质量，损害追求卓越的学术标准，从而伤害社会的整体利益。

　　“效率优先”的发展观，所谓“做大蛋糕”论，今天仍然是许多经济学者的思维定式。譬如对当下的“教育内卷”和择校竞争，有一种流行的见解，认为“高房价和校外教育培训热，其实都源于供给不足”。解决之道不是抑制需求，而是增加供给。这种意见属于泛泛而谈。以供求关系论，我们就无法解释为何在教育资源更为短缺的九十年代中期之前，义务教育阶段的教育竞争却并不激烈，高考也并没有影响到小学生、幼儿园的日常生活。同样，也无法解释在大致相同的教育文化传统中，日本、韩国，中国的台湾地区在义务教育阶段并没有“小升初”择校竞争？情况其实并不复杂，“小升初”和学区房的病因是“择校”，病灶是重点学校制度造成的学校差距过大。没有择校就没有学区房，这就是日韩和台湾地区的现实。在学校均衡整体尚未实现的情况下，政策的作用也非常直接。在2018年以来的减负整治中，上海、北京、深圳采取“公民同招”、学区房“多校划片”等政策，高烧不退的学区房立马降温，说明“非不能也，实不为也”。

　　因而，真正应当关注的，是为什么《义务教育法》已经颁布了30多年，它所规定的义务教育学校均衡发展的目标至今并没有真正实现？这既来自上个世纪50年代建立的重点学校制度的强大惯性所形成的“路径依赖”，也由于“效率优先”这一深入人心的发展观。然而，发展是没有止境的，我们不妨提问：蛋糕究竟做到多大才可以谈公平？中国已经成为世界第二大经济体了，还不能谈公平吗？这种“市场-效率”导向的公共政策，模糊了政府在义务教育供给中的决定性作用，将原本由政府用纳税人的钱提供的“公共产品”，变为需要公民花钱购买的服务，从而架空了弱势阶层享受公共服务的权利。

　　其实，几乎所有国家、地区在普及教育之初，都面临经济落后、资源不足的困境；不同的政策抉择，源自其背后的教育价值观。如同阿玛蒂亚•森所言，社会财富的增长和增长的财富是如何分配的，是两个完全不同的过程，如果没有社会公平的制度安排，前者并不会自然地导向后者。今天，在教育资源不断扩大的情况下，“择校热”愈演愈烈，老百姓享受“优质教育资源”越来越困难的事实，使我们真切地认识到，这并不是公平与“效率”的纠缠，而是公平与不公平的冲突。

二　“教育产业化”的勃兴之路

　　对课外培训机构的强力整治，使得资本、市场化、商业化成为千夫所指的万恶之源。然而，很多人也许不清楚，“教育产业化”在早期主要是公办学校实施的，是经由政府/权力之手而形成它现在的面貌和品性的。

　　在基础教育领域，“教育产业化”导致的乱象，一是“小升初”择校竞争，一是“名校办民校”，一是课外培训热。1997年之后，由于小学升初中取消考试，实行电脑派位，但现实中初中教育资源不均衡，学校差距过大，家长就各显神通，千方百计地择那些重点学校而入，“小升初”择校竞争愈演愈烈。它向下衍生为“幼升小”的择校竞争，衍生出“学区房”的竞争。

　　当时小升初择校的几个主要路径，一是“条子生”、“共建生”、“特长生”等，属于“拼爹”的性质；二是缴费生，拼钱的性质；三是凭借奥数成绩、学科竞赛等被点招的学生，属于“拼娃”的类型。

　　重点中学的“择校费”由起初小规模的、私下的收费行为，逐渐发展为大规模的、名正言顺的高收费制度，有两个政策源头。一是公办中小学“转制学校”的改革，一批公办学校（以初中为主）摇身一变为民办学校，实行高收费的“民营机制”，而学校的校园、物业、师资等仍然是公办的，这就是现在要清理的“公参民”学校，民间称之为“假民办”。二是国家规范示范性高中收费，规定高中招收择校生实行“三限”政策（限人数、限钱数、限分数）。如北京市规定择校生不得超过招生数的10%，高中三年的收费不得高于3万元，录取分数不得低于录取线20分。但各地学校往往大幅度突破这一规范，并将收费政策沿用到小学、初中。许多普通学校也设置了各种“寻租”的条件和门槛，通常是设置一条录取分数线，低于分数线的实行分段收费，分数越低收费越高。

　　教育高收费、乱收费的风气大开，使用金钱购买学位得以合法化、制度化，突破了入学机会上权利的平等，以及“分数面前的平等”。享受“优质教育”逐渐成为家长经济资本和社会资本的竞争。公办大学举办“民营机制”的“独立学院”，可以说是中小学“改制学校”的高教版。

　　围绕名校的择校竞争，课外培训产业逐渐崛起。国外的研究通常将课外培训称为“影子教育”，即它是依傍公办学校的需求而生的。但在中国，情况有所不同。它起初是公办名校为了升学率竞争而内生的。

　　1989年9月，人大附中在数学实验班的基础上创办“华罗庚数学学校”（后改名为仁华学校），通过奥数培训在小学阶段选拔优秀生源，成为日后泛滥成灾的小学生奥数热的源头。2004年，人大附中被清华北大录取的学生数第一次超过北京四中，成为一匹“黑马”。它从小学三年级开始，层层选拔淘汰、掐尖招生的名校发展模式，也从海淀区走向北京市、走向全国。它首先突破的是教育部要求示范性高中必须与初中脱钩的政策。为取消初中阶段的重点学校，1999年教育部明确规定示范性高中必须与初中脱钩。然而，以人大附中为首的海淀区的几所大学附中给教育部打报告要求保留初中，以开展初高衔接的“教学实验”，其实保留的是可以从小学考试选拔学生的特权。由于人大附中的“成功经验”，导致北京市四十几所示范性高中纷纷恢复了初中，初高中分离的政策在北京市名存实亡。外地重点高中采取的是迂回的方式，通过举办一所“民办学校”作为自己的生源基地掐尖招生，维系高升学率。例如上海中学的初中校是民办的华育中学，据称前几年上海中学75%的生源来自这所学校。

　　公办名校自己举办或与培训机构合作举办、实行掐尖招生的课外培训机构，在北京称为“坑班”，只有在这所培训学校“占坑”，才有可能进入这所重点学校。为了增加名校命中率，有的家庭不惜上好几个“坑班”。人大附中的“仁华学校”被称为“金坑”，北京市另一个著名的“金坑”，是西城区“老教协”举办的西城教育培训学校，是北师大实验学校的“坑班”。被称为“龙校”的“水木龙华培训学校”，则是清华附中的“坑班”。还出现了所谓的“坑中坑”，即为适应“坑班”高难度的教学而办的培训班。直到2018年，仁华学校和清华“龙校”才在多次的“整治-复活”中最后“寿终正寝”。

　　重点中学之外，一些有政府背景的机构、教育的“内部人”，典型如西城区“老教协”、如《数理天地》杂志社等主办“希望杯”等各类“杯赛”，在政府的眼皮下公然违反国家政策，为应试教育推波助澜。小学生奥数热屡禁不止，成为一个利益巨大的产业。

　　从20世纪80年代为改善办学条件和教师待遇，只给政策不给钱，让学校经营创收，自谋生路；到90年代允许学校通过出卖学额（缴费生，择校费）获得发展经费，以及通过“名校办民校”的“改制”而营利；新世纪之后名校与培训机构联手、资本市场加持，课外培训业爆发式增长，择校竞争、奥数热、学区房高烧不退，是“教育产业化”的发展概貌。 

　　“教育产业化”的初衷是基于发展主义、经济主义的思路，在财政能力不足的情况下快速发展教育；其迷误在于它并不是通过取消垄断和管制、扩大社会参与来增加供给，而是采取“宏观垄断，微观放开”的政策，通过“名校办民校”、“独立学院”这样的“假民办”为公办教育输血。教育资源短缺形成的巨大市场与陈旧落后的体制相接，出现了公开设租寻租、权学交易、钱学交易等制度性腐败，逐渐形成特殊利益集团，形成教育对“产业化”的“路径依赖”。其中最重要的利益机制和利益集团，就是占尽公办和民办的好处，将一己私利凌驾于公共利益之上的“名校利益集团”。所以，抽象地讨论价值观、发展观似乎有些书生气了。如同钱理群教授所言：“整个中国教育病症已不是观念、方法问题，而是利益问题：中国教育已经形成了巨大利益链。组织教育改革的人就是在应试教育中获利的人，这就是应试教育越反越红火的原因所在。”

三　开展中小学办学体制改革

　　当教育的外部环境得以大致清理之后，问题便又回到了公办教育自身。

　　“双减”所掀动的教育风暴，用霹雳手段禁堵减负，无疑是治标救急的猛药。改善教育生态的源头治理，既需要清理“教育产业化”漫漶的遗害，需要贯彻落实国家的各项立法和政策要求，避免义务教育被资本市场、房地产机构和培训机构绑架；同时，也需要面对“中国教育的下一步”有前瞻性的系统思维，从而避免政策的短视和碎片化，避免陷入“按下葫芦浮起瓢”的困境。一个重要的主题，是在学习化社会和多元利益格局的环境中，重新认识和构建市场和教育的关系，提升政府教育治理的水平。 

　　在“后普及教育阶段”，公众“有学上”的目标基本满足之后，下一步是如何实现“上好学”。国家提出的目标是“公平而有质量的教育”，但何为公平，何为教育质量，仍然需要凝聚共识。“上好学”有一个基本方面，是具有极大共识的，就是在规范性的统一教育之外，关注学生个性化、差异化的发展，满足公众选择性的教育需求。因应互联网和智能机器人时代、学习化社会，以及少子化时代的到来，这一变革的重要性显而易见，是“中国教育下一步”的重要主题。因此，在新的形势下需要通过改革激活公办学校，需要继续发展民办学校，增加学校系统的丰富性、多样性，构建与学习化社会相适应的教育系统。

　　1、开展公办学校办学体制改革

　　有“PISA之父”之称的OECD教育与技能司司长安德烈亚斯·施莱克尔的意见令人警醒，他认为未来教育发展的首要症结“不是公平和质量，也不是教育经费或资源的低效使用，而是学校系统组织方式的落后！” 这既是指形成于一二百年之前、被诟病为“教育工厂”的学校教学模式，也是指在科层化结构中教育官僚远离现场、自上而下的集权式管理模式。这一切都极不适应信息社会和学习化社会的现实。

　　中国小学和初中阶段炽烈的升学竞争，主要原因是义务教育学校差距过大。在推进义务教育学校均衡发展的过程中，由于一些制度性问题并未触及，这一目标尚未真正实现。根本问题，就是改变直至取消义务教育阶段“等级化的学校制度”，取消制造“名校”的制度安排。这就需要按照《教育法》《义务教育法》的规定，取消将义务教育学校分为三六九等的区别对待，取消“重点学校”的招生特权以及人财物等各方面的特权，取消义务教育学校的部属、省属、市直、区重点等标签，实行属地化的统一管理。在此基础上，示范性高中“指标下放”、校长教师流动等政策，才能真正收到促进义务教育学校均衡发展的实效。 

　　此外，是通过向地方和学校赋权，落实学校的办学自主权，增加教育活力、形成多样化的办学特色，满足不同的教育需求。

　　在西方国家的教育变革中，公立学校办学体制改革一直处于十分优先的地位。由于他们义务教育的供给充足，公立学校之间几乎没有竞争，导致学校的平庸化和缺乏活力。政府激活公办学校的主要措施，是通过权力下放，向社区和学校赋权，实行学校自治，提升教育质量。

　　典型如美国“特许学校”的改革，在不改变学校的公办性质、政府全额拨款的前提下，将学校委托给一个教育家团队，实行契约式的管理。至2010年12月，美国总计有5453所特许学校，在校生173万人。“特许学校”成为教育创新活跃的领域，著名的“第56号教室”、KIPP学校、以项目式学习而闻名的高技术高中（HTH）等等都是特许学校。英国、瑞典的“自由学校”、台湾地区的“实验学校”，都是借鉴特许学校模式的改革。 

　　欧洲国家已经做出的探索，是一个从两端同时推进、使公办学校与私立学校越来越接近的过程：通过政府购买服务，公共资源更大程度地普惠覆盖，私立教育承担更多的社会责任；公办学校系统通过放权改革、实行校本管理、委托管理焕发活力，同时借鉴私立教育的管理办法，如丹麦推动每一个公立高中都成立理事会，由理事会来选举校长。这样，公办学校在管理方面越来越像私立高中。

　　2、民办教育价值的再认识

　　在民办教育快速发展了20多年、公办-民办格局发生逆转的新形势下，仍然需要重视民办教育在扩大资源方面的重要价值；同时，也需要对民办教育的核心价值和功能重新定位，确定相应的准则。

　　纵观世界，在基础教育阶段，民办教育都不是作为公办教育的对立物而出现的，其功能和价值主要是满足多样化的教育需求。私立学校都定位为非营利组织，提供的主要是基于移民、种族、宗教和文化差异的多样化教育，并获得大量政府资助。

　　德国、法国等国的私立教育在欧陆具有普遍性。目前，德国14％的中小学是私立学校，学生占比为9.3%（2011/12年度），州政府提供最高超过80%的办学经费。德国的私立小学往往是教会学校、自由瓦尔多夫学校或寄宿学校等。初中、高中阶段的私立学校分为两类，一类是能替代公办学校实行义务教育的“替代性学校”，学校设立必须经过教育主管部门审批；另一类是能够开设公办学校不提供的职业领域课程的“补充性学校”，只需报备。法国约有17%的学生在私立学校就读，多为教会学校，其中98%的学生在与政府签署“协作合同”的“签约私校”就读。“签约私校”与公立学校基本一样，教师工资和运行经费由政府拨款，学校按照政府制定的教学大纲实施教学，部分教师属于国家公务员。美国的私立学校有两类，一部分是高收费、追求卓越的“精英学校”，但大多数是基于社区的教会学校，其学费高于公办学校而大大低于私立学校，办学条件、教师待遇等不占优，但重视品德教育，学校风气好，被视为是平民的“私立学校”。

　　教育多样化的改革也包括非学校化教育。其典型是自上个世纪70年代以来，在美国、欧洲等许多国家和地区快速发展的“在家上学”（Homeschooling），已经成为美国增长速度最快、质量相当高的一种教育类型。目前，美国有多达200多万儿童在家接受教育，占在校生的4%。

　　增加教育的丰富性和选择性是世界范围内教育改革的共同主题，也是中国民办教育存在的理由。例如，在珠三角和中部农村地区存在大量为外来务工子女服务的寄宿制民办学校，在大城市边缘出现为白领阶层子女提供创新教育的“另类学校”，在大城市出现的提供“精英教育”、高收费的私立学校，满足的正是这种差异化需求。此外，值得探索和重视的，是对具有异禀的资优生以及对“问题学生”、智障儿童所提供的特殊类型的教育。

　　多年来中国发展民办教育的动机，主要着眼于“拾遗补缺”，弥补教育资源的不足，这在普及教育阶段自然十分重要，是重中之重；但这也造成了管理者的某种“政策盲区”和民办教育的某种“基因缺陷”：将发展民办教育视同“招商引资”，办教育如同办企业，重视规模效益和经济效益，热衷于圈钱圈地、兴建大规模的超级学校，缺乏对差异化办学、创新性教育的关注。一二百年之前欧洲工业化阶段出现的规模化的学校教育，往往被诟病为“教育工厂”，已经是亟需改变和淘汰的陈旧模式。“小班小校”是国外中小学的基本面貌，因为只有在小班小校，才能看见每一个学生，才有可能实行个性化、差异化的教学。这也是在少子化时代中国义务教育学校变革的基本方向。

　　今天，我们特别应当鼓励有理想的教育人、教师和家长，着眼于满足差异化的教育需求，因地制宜地举办各种小规模的创新型学校和学习组织。需要把创新创业的概念从经济领域扩大到教育领域，要像支持小微企业那样鼓励小微学校。应当看到，这种由有理想的教育人创办、非资本逻辑的教育，才是教育创新的源泉。通过将家庭幼儿园、在家上学、小微学校合法化，促进教育自下而上的生长，可以使教育重新成为全社会共同参与、共治共享的事业。

四　走向基础教育的非营利化 

　　在“后普及教育时代”，民办教育的改革并不是要取消民办学校，而是引导民办学校去适应和满足新的需求；同时，需要构建公办学校与民办学校共同发展的新的制度框架，超越民办学校和公办学校在应试教育单一轨道上的竞争。

　　在民办教育发展的过程中，人们认识到资本的逐利性存在降低教育性、忽视公平性的危险。按照教育新政，义务教育阶段的学校，都定义为是非营利性的。民办学校实行非营利管理的政策很明确很具体，公办学校由于是由政府财政举办的，似乎天然就应当是非营利性的，但这其实是需要论证的。在现实生活中，对于公办学校能干什么不能干什么，缺乏明确的规范和规则，营利和非营利的边界非常模糊，包括集团化办学、名校跨地区办学、举办国际部（国际学校）和在海外办学，与资本市场和房地产业的利益勾兑等等，存在大量经营性的活动和营利空间。另一方面，许多占用高额财政经费的重点学校、乡镇中心园，服务的主要是少数优势阶层的孩子，而普通学生和农民的孩子却需要支付高学费。这种高度行政化、等级化的公办学校制度，也在偏离教育的公平性和公正性。

　　另外一个问题是，为什么办学自主权与所有制捆绑，只有高收费的民办学校或实行“民营机制”才能获得？按照现代政府治理的理念和法治精神，学校举办者的身份、经费来源与办学权是应当分离的不同属性的事，办学自主权是公办和民办学校都应该拥有的、无需用钱赎买的。 

　　这启示我们，义务教育的最佳机制不是资本机制，也不应当是行政化的权力机制，而是非营利机制。这可能是一个历史性的契机，使我们可以做出新的抉择：淡化所有制思维，按非营利组织的规范管理所有义务教育学校。“现代学校制度+非营利机构的管理”，或许可以成为一种普适的制度，构成公办民办学校一视同仁、共同发展的制度框架。这样，既可以超越基于所有制性质的公办-民办的两分法，也超越了“自由的”民办学校和“不自由”的公办学校的办学权属的两分法。在面向未来的新赛道上，将不再是公办学校与民办学校的竞争，而是创新学校与传统学校的竞争。

　　非营利组织通常被称为“第三部门”，以区别于政府（第一部门）和企业（第二部门）。它最突出的特征，是由使命感、责任感驱动，为实现特定社会目标而存在的，而不以获取利润为目的，具有公共性、公益性、自治性等重要特征。非营利组织严格依照章程开展工作，其工作经费往往来自公、私部门的捐赠，享受国家规定的免税或税收优惠政策，经营结余也不得分红。无论公办还是民办学校，如何真正实行非营利模式的管理，是落实教育新政需要学习的新课题。教育新政对“公参民”办学的清理，就是践行公办学校非营利性的具体措施。应当通过全面地清理和规范，建立起“现代学校制度+非营利机构”这样新的义务教育学校管理制度。（作者：杨东平，21世纪教育研究院名誉理事长，国家教育咨询委员会委员。）