拜登团队的两岸政策

在刊登于《外交家》（The Diplomat）杂志的前作中，我回顾了美国前副总统拜登（Joe Biden）过去对台湾相关议题的立场。拜登在参议院外交委员会数十年的资历，使其成为奥巴马（Barack Obama）总统的核心外交政策幕僚。尽管自身就是外交政策老手，拜登作为未来可能的美国总统，仍然需要其他幕僚的协助。拜登目前在民调中的领先地位，使得政治分析家更需要检视他的影子外交政策团队的可能组成，及其成员在各项议题上所采取的立场。

有趣的是，当我们仔细观察拜登身后的国家安全人才时，会看到这位前副总统在中国议题上正在重塑自己的新形象。拜登长年被视为是美国对中“接触政策”（Engagement）以及对台“战略模糊”（strategic ambiguity）的支持者。去年五月，拜登曾在评论川普（Donald Trump）总统对中贸易战时质疑中国是否要“吃我们的午餐”，并强调中国“不是我们的竞争对象”。

过去一年，拜登对中立场有了翻天覆地的变化。他对中国在侵害人权以及对美国战略竞争等议题都采取了更强硬的立场。当前两位总统候选人都想让中国成为选战主轴。川普总统暗示中国“急着想让瞌睡虫拜登（Sleepy Joe Biden）赢得总统大选”。而一则拜登背书的广告中也指称川普“被中国玩弄”且“大败亏输”。

在民主党总统初选中，拜登称呼中国国家主席及中国共产党总书记习近平为“流氓”，因为习近平“把一百万维吾尔人关在《再教育营》（亦即集中营）”。拜登也说他曾经威胁要派B-1轰炸机飞越中国所谓的禁航区以挑战其主张。在北京政府通过香港国家安全法后，拜登在一份声明中宣誓要“禁止美国企业为压迫为虎作伥，并协助中国共产党建构监控体系”。他也承诺在美国公民及实体的言论自由遭到戕害时“迅速实施经济制裁”。拜登也是率先恭贺台湾总统蔡英文连任及就职的美国重要政治人物之一。

过去一年，拜登对中立场有了翻天覆地的变化。（汤森路透）

这样的变化不是一夜之间形成的。而拜登的立场变化似乎也和许多民主党前官员，包括他在奥巴马政府下的同僚的变化是同步的。本文点名的个别人士不一定在拜登竞选团队当中，但特定人才库出身的政策专家对拜登的竞选策略，乃至拜登若当选总统后的国家安全政策所具备的巨大影响力是毋庸置疑的。据报载，奥巴马政府中的许多要角，如布林肯（Antony Blinken）、苏利文（Jake Sullivan）、莱斯（Susan Rice）、鲍尔（Samantha Power）、及唐尼伦兄弟（Donilon brothers），都在拜登竞选阵营身居要职。除了回顾拜登过去的记录，观察者们要想对可能的拜登政府对中及对台政策有更全面的理解，就必须要检视“拜登团队”在相关议题上的观点及建言。

中国：变化中的印象，发展中的解方

不久之前，许多民主党政府前官员对中国的一般印象还是一个崛起中的独裁国家。中国纵然行为具侵略性，但不必然是美国的敌人。在2019年7月3日一封名为《中国不是敌人》（China is Not an Enemy）的公开信中，约有一百位前官员及学者表示，北京政府不是美国经济上的敌人或国家安全威胁。就算中国近年来作出“惹麻烦的行为”，但美国不需要在各方面都与其对抗。这封信重要的联署人包括了数位奥巴马政府的高级外交政策官员，如国务院副卿史坦伯格（James Steinberg）、国务院政策计划处处长史洛德（Anne-Marie Slaughter）、国务院助卿坎贝尔（Kurt Campbell）、以及国务院副助卿董云裳（Susan Thornton）。

今年4月3日，超过一百名前官员及学者发表声明，承认中国有责任“回答其对新冠肺炎反应的问题”，也同时呼吁美中合作对抗新冠肺炎。该声明表示：“美国不需要在利益或价值上退让，或者为了就新冠肺炎问题上合作，而对中国对该危机的处置睁一只眼闭一只眼”。签署该声明的几位重要奥巴马政府前官员包括了国防部长赫格尔（Chuck Hagel）、国家安全顾问莱斯、国务院副卿伯恩斯（William Burn）及布林肯、副国家安全顾问海恩斯（Avril Haines）、国务院政策计划处处长苏利文、以及国防部次长佛洛诺伊（Michèle Flournoy）。其中如布林肯及苏利文等人，过去曾在白宫直接担任拜登的国安幕僚，如今也成为他的资深顾问。

奥巴马政府时期的钱国家安全顾问莱斯。（汤森路透）

只是在中国与邻国紧张局势升高、发展出外交、政治、及经济领域无远弗届的影响力、以及对香港紧缩的控制，都重塑了拜登团队成员对中国的观感。有鉴于北京政府对香港的政策及影响力扩张，前美国驻联合国大使鲍尔表示他“对中国深表忧虑”。苏利文及约翰霍普金斯大学学者布兰兹（Hal Brands）也为文表示，习近平治下的中国透过军事竞争或影响力扩张以寻求全球霸权，展现了成为超级强权的野心。奥巴马及小布什（George W. Bush）政府的国家安全会议资深主任麦艾文（Evan Medeiros）及葛林（Michael Green）直言，美中关系的本质正在改变。北京政府变得“愈来愈愿意使用比过去更强大、更具胁迫性的工具，在国际上铤而走险”。同时，布林肯也承认中国构成了“一系列新挑战”。中国的商业及经济作为也让现状“实在难以为继”。

对中国改观的同时，对川普“对中国软弱”的反击也同时发起。去年，前国防部副助理部长梅格莎曼（Kelly Magsamen）批评川普拖延对台F-16V战机的军售案是“把台湾当美中经济关系筹码”的行为，只会让台湾在中国威胁下更加脆弱。在拜登赢得总统初选后，莱斯攻击川普图利中国的行径，包括取消制裁中兴，以及为了保住第一阶段贸易协定而赞许习近平对新冠肺炎的处置。莱斯更批评川普裂解美国同盟、背弃美国在国际体制的领导地位，在国际场域上留下权力真空，使中国得以趁虚而入。同时，莱斯表示美国的道德领导地位在川普对中国迫害人权默不作声时受到质疑。在评论波顿就川普对中国人权迫害立场的批判时，前副总统副国家安全顾问瑞特纳（Ely Ratner）指出川普对中国的政策包括了“对人权的澈底漠视，以及为达成贸易协议的政治动机”。

以上提到的这些“新”思维让一些奥巴马政府前官员提出了更紧缩，却又合乎民主党传统政纲的政策，以解决中国带来的挑战。与川普政府不同，民主党决策者倾向支持美国对同盟作出更多承诺、对国际组织投入更多投资、采取多边解决争端机制、并处理气候变迁问题。比方说，葛林及麦艾文建言美国应透过与德国、韩国、及台湾建立更紧密关系，并与世界卫生组织合作对抗新冠肺炎，以重建全球领导地位。瑞特纳及小布什政府国家安全会议及国防部资深官员范腾（Richard Fontaine）建议对中国要采取“议题式的竞争”，而不是重演冷战式的全面对抗。一方面，围堵战略在阻止中国输出高科技威权主义并防止中国对南海的宰制议题上仍有其必要。另一方面，提振国内经济活动的创新，必须要致力于不依靠中国的经济力量。但是在气候变迁及核武不扩散议题上，则需要中国的合作。前国家安全顾问唐尼伦（Tom Donilon）在认知到中国科技进展对美国构成的挑战后指出，美国在科技发展上投入更多投资，并接纳更多优秀移民，会是比对中国加关税更好的反制措施。

除了许多奥巴马政府前官员提出的传统措施，也有声音支持在面对中国挑战时应采取更强硬的姿态及作为。梅格莎曼即提出了“针对中国的三支柱战略”，亦即美国要“限制中国利用美国开放体系的能力”、“利用中国增长的实力促进集体利益”、以及“举全国之力竞争”。鲍尔在赞许中国防治伊波拉病毒在非洲扩散所扮演角色的同时，也呼吁要调查中国对新冠肺炎的处置措施。

台湾：战略模糊延续及关系升温

目前亲近拜登的外交政策专家或许已经对中国另眼看待，但他们似乎仍将台湾视为美中关系的一环。前国务院助卿罗素（Daniel Russel）将台湾在美国外交政策中扮演的角色描述为“对中华人民共和国的离岸反对之声，以及一个民主中国的具象化表征”，又或者是能“骚扰或让中国共产党感到不舒服的工具”。罗素认为，蔡英文的连任以及台湾有效控制新冠肺炎扩散，对习近平来说是“一系列尴尬的挫败”。川普政府已经对台湾公开地展现一系列力挺动作，如军售、蔡英文过境美国、通过利台法案、美国高阶官员线上参与蔡英文就职、以及宣布台积电在亚利桑那的投资案。罗素指出，这些动作可能破坏美国一中政策，因为台湾被利用为“反制中国的工具”。

有鉴于此，其他奥巴马-拜登政府的前官员会支持重返美国传统一中政策及两岸关系战略模糊立场，就不令人意外了。这样的政策实则与拜登过去政治生涯的主张一致。拜登曾批评前总统小布什对台湾的“模糊的战略模糊”政策。范腾及瑞特纳认为，支持台湾是为了“建立有意愿者的同盟”，而不是为了建立“严格的战略阵线”。坎贝尔及苏利文指出，台湾的繁荣及民主奠基于“美国与中国之间的模糊空间”。布林肯认为，美中关系的一项“成就”以及“稳定，而不是不稳定的来源”，在于过去美国共和党及民主党政府对中国与台湾关系带来的挑战的处理方式。他也表示：“我希望我们能找回那种方式，找回平衡并持续前进”。

前国家安全顾问唐尼伦（Tom Donilon）。（汤森路透）

为了避免军事上的摊牌，拜登可能会咨询的亚洲事务专家倾向采取更密集的美中对话，而非直接军事对抗。佛洛诺伊建议要重建美中常态战略论坛，并主张“进行吓阻时，需要清晰且一致的利益意图沟通，以最小化错估的风险”。佛洛诺伊认为，美中高级官员可以“讨论各自利益及观点，指出可能合作的领域，并处理歧见”。为阻止中国侵略台湾，葛林及麦艾文相信当务之急在于消除北京政府对美国意图的错误认知。为达此目的，美国与中国需要有更密集的高层国家安全官员对话，而美方代表可以对中方代表清楚且正式地警告美国会做什么和不会做什么。要让对中国攻势的吓阻更加可信，美国与其和台湾达成几十上百亿的军售案，不如和台湾合作，发展不对称军力、改革后备及动员体系、并低调地与日本等有力盟友强化战备。

与共和党人相比，民主党外交政策幕僚基于“实质大于象征意义”的信条，可能会对高调开展美台关系持保留态度。然而有时他们也会为开展双边关系跨出一大步。2015年，当时身为总统候选人的蔡英文与作为国务院及白宫高阶官员的布林肯及麦艾文的会面，被视为是美台关系的一大突破。今年四月，鲍尔赞赏台湾在北京政府施压世界卫生组织而遭排挤时，仍能防堵新冠肺炎的成就。在国会美中经济暨安全检讨委员会（U.S.-China Economic and Security Review Commission）听证会中，佛洛诺伊建议美国应“探索台湾取代中国大陆在供应链地位上的可能”。

结论

美国总统选举的结果还在未定之天，下一届国会的组成也会影响未来美国对中及对台政策的走向。可以确定的是，过去的美中关系已成往事。今日的中国在外交政策走向上，已无法回头，只会在挑战美国政治、军事、经济及全球影响力优势地位上作风更加强硬。虽然许多民主党人的看法已经有所转变，但要说民主党今日的对中政策有了“典范转移”还言之过早。尤其是他们还是主张在许多方面必须要跟中国用谈判、沟通的方式，找出合作的可能。拜登团队若想重建美国政治道德领导地位，必须说服国内选民及国际盟友，自己已经准备好处理中国带来的、过去共和党或民主党政府都未曾面对的挑战。未来的美国政府或许不想和中国打冷战，但有必要重新评估冷战期间制定的“一中政策”是否还有效。

※本文原刊于《外交家》，7/16/2020。原文：https://thediplomat.com/2020/07/team-bidens-policies-on-china-and-taiwan/。作者杨光舜为美国台湾观测站创办人、共同编辑。