G7为何担忧中国对外放贷？

不久前在康沃尔(Cornwall)举办的七国集团(G7)领导人峰会宣布了一项拟议中的贷款项目，以抗衡中国的“一带一路”倡议(Belt and Road Initiative)。此次峰会发出了一个明确信号：对中国作为全球最大官方债权人日益增强的地缘经济影响力，他们感到担忧。这种担忧是合理的。

主权债务借贷的世界就是“蛮荒西部”(Wild West)。主权债务合同几乎不具有强制执行力（没收一个国家的资产并不容易），不同债权人提供的合同条款差别很大，国家也不存在破产程序。人们对中国成为债权人的担忧并不在于中国违反了国际标准，因为这样的标准并不多。人们担心的是，中国的贷款将使债务国的处境变得更糟，并受制于中国的政治压力。

世界银行(World Bank)首席经济学家卡门•莱因哈特(Carmen Reinhart)等人的研究发现，截至2019年，欠中国最多债务的50个国家，它们欠中国的债务占它们报告外债总额的近40%。中国会主张自己是在填补市场空白，冒着风险放出贷款，让较为贫穷的国家有钱搞发展，并且自己就是这样做的。中国也可能强调，它2020年自愿签署了20国集团(G20)“债务暂缓偿还倡议”(Debt Service Suspension Initiative)以及《缓债倡议后续债务处理共同框架》(Common Framework)。

“债务暂缓偿还倡议”允许全世界最贫穷的73个国家在今年年底之前暂停偿还债务。《共同框架》适用于同样的73个国家，并允许参与国际货币基金组织(IMF)贷款方案的债务国提出债务重组要求，并从所有债权人那里取得同样的重组条件。这样做是为了避免出现集体行动的问题，即一些债权人拒不接受债务重组，因为担心债务国会用少还自己的钱去还其他债权人的债。

批评人士认为，中国参与缓债行动的动机是“现实政治”(realpolitik)的。2000年代，中国刚刚成为债权人时，它可以沾债务重组的光，寄望于避免大额减记。如今，中国已成为全球最大官方债权人，它希望获得可比待遇，以便将损失尽可能多地分出去。

中国双边贷款的特征也表明，参加“债务暂缓偿还倡议”和《共同框架》并未让中国做出改变。两家中国国有开发银行监管着大多数“一带一路”贷款。它们是公共实体，就运营性质而言更像是多边组织，最终对中国国务院负责，不能接受超过特定时间的亏损。一项对中国实体借出的100笔双边贷款的研究发现，自2015年来的所有合同都包含了一项保密条款，使其他债权人、投资人、银行或纳税人无法知晓中国的财务状况。

近三分之一中国国有贷款机构的双边合同还要求债务国设有第三方托管账户，用作还债的担保。这些账户的资金来源于债务国的政府收入，或这些贷款支持的项目所产生的收入。这意味着债务国的一项重大收入可能由一家外国贷款机构掌控。

逾90%的中国双边合同中包含了这样的条款：如果债务国的法律或政策发生重大改变，那么中国国有实体可以终止合同并要求还款。中国政策性银行签订的所有合同都包含交叉违约条款，允许债权人在债务国对其他贷款方违约时要求立即还款。这些条款使得债权人能够影响债务国的外交或国内政策，在后者陷入债务困境时束缚其手脚。

迄今为止，我们掌握的数据很少，不足以帮助我们看清中国作为债权人在债务国陷入危机时扮演怎样的角色。只有乍得的债权人委员会在《共同框架》下举行了多次会议，以从官方债权人那里获得他们会重组债务的保证。由于中国的政策性银行要对中国国务院负责，所以中方在做出此类保证之前会格外谨慎，确保万无一失。谈判的缓慢也许并非出于恶意，但债务国为获得帮助而等待的时间越长，其需要的帮助就越多。

总而言之，过去20年，随着中国对外放贷金额的增长，债务危机并没有变得更多。但这20年也恰好是货币政策极为宽松、流动性极为充裕的20年。也没有多少证据表明，中国凭借发放的贷款施加了什么政治压力。但在中国被视为战略竞争对手的新世界里，只要其放贷行为不透明，而且债务国可能在政治上受到中国的影响，那么七国集团领导人就有理由担心。

本文作者是哈佛大学肯尼迪学院(Harvard Kennedy School)高级研究员