印尼高铁开启一个话题：如何对一带一路究责？

中国透过“一带一路”倡议，在东南亚投资兴建大型基础建设，印尼雅万高铁成为相对成功的案例。但风光背后，牺牲的是当地环境与居民生活，且难以究责。“一带一路”带来的问题，究竟该如何找到解方？

搭乘印尼雅万高铁，可能会产生一种在中国搭高铁的错觉，车厢内不仅可见简体中文字，设备与服务也类似于中国国内的高铁。事实上，雅万高铁是中国高铁第一次“全系统、全要素、全产业链在海外落地”，象征著中国高铁系统输出到东南亚，更被北京形容为中印“一带一路”合作的“金字招牌”。

在中国各海外投资地中，印尼具有一个重要指标意义：这里是中国国家主席习近平提出“21世纪海上丝绸之路”说法的“首倡之地”。中国今年10月举办“一带一路”10周年论坛，印尼总统佐科威（Joko ＂Jokowi＂ Widodo）也到北京参加，感谢中国“为广大发展中国家的发展作出积极贡献”，并特别提及雅万高铁项目。

自今年10月正式通车运营至今2个多月；据中国铁路国际有限公司统计，雅万高铁累计发送旅客突破了100万人次。

雅万高铁全长约142公里，把印尼首都雅加达和西爪哇省首府万隆之间的交通时间，从3小时缩短到45分钟左右。平心而论，雅万高铁确实替印尼创造更舒适的交通方式。中国官媒新华社引述印尼乘客说法：“高铁已成为我最爱的交通方式。”还有一位职业是物流公司高管的民众称，高铁省时省力，特别适合像他一样常出差的人。

然而，中国政府大力宣传的正面形象背后，却是另一个故事。有印尼民众向DW指出，高铁的站点并不是位于市中心，因此还需配合接驳车或其他交通工具，便利性不如预期。此外，雅万高铁的票价较高，恐怕只让中产阶级以上的民众受惠；对于多数务农的当地居民而言，负面的影响更庞大。

当地环保倡议者表示，雅万高铁项目的环评有疑虑，施工过程对居民造成损害，且受影响的社区仍未获充分补偿。在环保团体看来，这场中印合作显然并不完美。

雅万高铁的负面冲击

“中国是最不会去遵守在印尼该遵行的规则的国家。”非政府组织“印尼环境论坛”（Wahana Lingkungan Hidup Indonesia, WALHI）西爪哇办公室的执行总监瓦尤定（Wahyudin Iwang）告诉DW，只要跟中国有关，都是从事倡议工作最棘手的案件。

瓦尤定说，其他国家都会有涉及环保问题的相关規范，但中国在这方面还有很长的路要走。跟中国的政府和企业打交道时，倡议人士难以循有效的机制向中国追究责任。

像雅万高铁这样横跨两个省份的大规模基础建设，本应依法按部就班执行环境影响评估。但实际上，此项目的推动过程高度政治化，不只中国政府把这视为“一带一路”的“旗舰”计划，印尼总统佐科威早在2016年就把它列为12项“国家策略项目”之一，属于需优先推动的基础建设。

有分析认为，佐科威为了竞选连任，希望短期内看到成果，让高铁项目成为有利2019年大选的政绩。瓦尤定指出，工程所需的相关许可文件在佐科威要求下，仓促审批下来，过程中当地居民并未获取充分资讯，也没有机会参与评估程序。

非政府组织德国亚洲基金会（Stiftung Asienhaus）中国区负责人周蓓（Joanna Klabisch）去年10月曾应印尼环团WALHI之邀参访万隆当地一处社区，并撰写报告，直指雅万高铁对居民带来的问题。她告诉DW，“高铁就从他们脚下的山丘穿过去”。

周蓓指出，有些铁路隧道非常靠近社区，就盖在距离不到250米处，远低于法律規范的750米。短时间内频繁的大型爆破工程，严重影响居民。

“我们看到那些房子的模样，墙壁上有1米长的裂缝。有些房子位于很陡峭的山丘，因而产生了几公分的位移……村民还告诉我们一个难以想像的情况：爆破工程之多，甚至把山丘顶的野生动物吓跑了，所以居民还要应付跑进村里的蛇和野猴。”

问题不仅止于此。印尼环保团体WALHI主张，工程人员在路面倾倒的废土，影响水源和排水渠道，进而导致附近地区更常发生水灾和泥石流。

针对种种因雅万高铁工程而产生的问题，中国和印尼国营企业共同成立的印中高铁公司（KCIC），并没有积极回应居民争取补偿的努力。此外，早在工程开始前，WALHI便曾写信给投资雅万高铁的中国国家开发银行（CDB），反对这项计划，亦未获积极回音。

雅万高铁最终总价达73亿美元，高出中国原先提案的55亿美元。此项目由中国和印尼国营企业共同成立印尼中国高铁公司，向中国国家开发银行贷款75%，且中方承诺不需由印尼政府担保。然而，最终由于严重超支，佐科威仍允许动用了国家预算。

中国投资海外 当地怨声载道？

中国的海外投资，常被批评未考虑地主国居民所受的冲击，又缺乏透明的申诉机制。印尼WALHI组织的倡议人士瓦尤定认为，这一点让中国和印尼在未来短期内不太可能有更好的合作发展。

一位关注中国海外投资的中国非政府组织人士A先生（化名）向DW表示，总体而言，中国企业到海外投资，仍未建立与当地社区或NGO沟通的传统，信息披露与透明度也还不足。他认为，若不涉及意识形态，中国藉“一带一路”投资海外本是一件好事，但环境与社会管理等执行层面上的问题，让“一部好的经被和尚念坏了”。

德国亚洲基金会的周蓓持类似看法。她表示，中国有资源和技术，在发展中国家建造铁路也能促进当地经济，但雅万高铁工程并没有达到应有的社会与环境標准。换言之，关键在于这些標准和评估程序是否确实执行。

2013年，中国推动“一带一路”倡议，同时期恰逢中国的高耗能、高污染企业面臨产能过剩，政府亦鼓励企业“走出去”。许多分析更认为，中国欲藉“一带一路”跃升为发展中国家的领袖与代言人，向这些国家传达：我们可以成功，你们也做得到。从西方视角来看，中国输出其影响力令人担忧，再加上这些建设案常对地主国带来沉重财政负担和环境问题，因此遭致批评。

但周蓓指出，“一带一路”届满10年之际，可以看到中国政府开始意识到这些海外基础建设案的负面影响，也出现“高质量共建一带一路”的呼声。

今年10月“一带一路”10周年论坛上，习近平的演说中提到要落实“一带一路绿色投资原则”；在非政府组织看来，这些政策信号是好的开始，下一步要问的是：是否有新的具体規范和机制，违反规定的企业是否受到惩罚。

“从关注环境的机构角度来说，我们的态度是肯定的，是支持的，这个是非常明确的。”中国NGO人士A先生说，希望看到这些政策能有“清晰的落地计划”，例如确实纳入公众、社区和NGO等各利益相关方的参与。

中国非政府组织的角色

对于“一带一路”倡议，A先生主张：“不管政府原来的初衷，不管他的目的是什么，既然他已经提出来了，我们就用好这个东西，把它变成我们想要的一带一路。”

他说，理想中的“一带一路”基建案，应该确实考虑居民是否有需求，推动完整的环境和社会影响评估，并妥善安置居民，建立透明的申诉与救济机制。

这些前提，在中国现有的海外基建案可说付之阙如。在这种情况下，需要的是民间社会的监督。而在中国企业与投资目标国之间，中国非政府组织居中协助的桥梁角色，更为重要。

A先生指出，海外的社区与NGO若要申诉中国企业投资带来的问题，不只存在语言隔阂，还面臨文化和运用的词汇差异。“不光是英语或中文，或当地语言的翻译问题，而是说有一些更能够被中方接受的语言。”在中国，民间团体难以直接批评政府，因此相较于“人权”的表述，中国的NGO更倾向运用“生态文明”、“人与自然和谐”等词语来推动倡议。

若海外的NGO有需求，在有资金的前提下，中国的NGO可以介入案例，提供必要的支持，例如居中与中国投资方对话，以及推展“投资者教育”的工作，亦即与企业沟通，并透过出版指南、建议手册等做法，让中国的企业更理解投资国当地的风险与法规。

据了解，A先生虽然未参与雅万高铁的倡议工作，但曾在印尼投入其他环保倡议。他坦言，这类项目有时牵涉到中国政府与印尼的协议，“有很多政治的背景”，并不是光凭NGO之力就能扭转的。但倡议工作仍有一定的象征意义，“让这些投资人越来越关注到环境问题、社会问题，关注到和当地的社区、当地NGO的这种对话，然后做更多的风险控制”。

NGO倡议在当今的中国空间越来越小，却也是事实，这点亦导致中国“一带一路”与海外投资的问题，越来越难以究责。2017年中国出台《境外组织法》，不只国际NGO在中国的活动大幅受限，中国NGO也不能再收受未登记的国际机构资金。

“以前大家还觉得会有些灰色地带……现在这个已经很清晰了，大家都知道这是一条红线，如果你还想在中国合法地做工作，大家都不敢触碰这条红线。”A先生透露，若是违法，不仅仅是被没收所得而已，机构的负责人甚至可能遭到拘留。

盡管如此，他认为还是需要有人留在中国国内推动倡议。A先生强调，中国仍然存在公民社会，特别是在绿色“一带一路”的倡议上，还有人在努力。“大家的空间越来越少，但是我们还是仍然在坚持，在努力，在寻找有限的空间里面，怎么能去做一些事情。”